韓春暉：我國政府信息公開評估體系的制度建構

[摘 要] 黨的十八屆三中全會凸顯了政府信息公開制度作為治理腐敗長效機制的重要地位。要強化政府信息公開對於預防腐敗的制度功能，當前的策略選擇應當是建構我國政府信息公開的評估體系，以《政府信息公開條例》為依據，設計評估指標的結構、內容、機制和責任，進而發揮評估體系對於治理腐敗工作的良好導向作用。

[關鍵詞] 政府信息公開﹔評估體系﹔制度建構﹔預防腐敗

[中圖分類號] D920.0 [文獻標識碼] A

黨的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出了一個非常深刻的論斷，即“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”這一表述可謂微言大義，它不僅非常精准地規定了我國當前治理腐敗的長效策略和工作重點，而且邏輯嚴謹地依次推進，展示為相互關聯的三個層次。其一，我們必須將制度建設作為治理腐敗的長效策略。因為，相較於強化黨紀要求，加強宣傳教育以及推進倫理建設等其他治理腐敗策略而言，它對治理腐敗更能夠發揮基礎性、全局性和長效性的作用。其二，我們制度建設的重點應當落實在“管權”、“管事”和“管人”三個方面。其中，“管權”制度建設的“重中之重”。其三，“管權”的關鍵是“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。至此可見，政府信息公開制度對於治理腐敗的意義不言而喻，它是治理腐敗最為根本的長效機制。有鑒於此，要進一步推進我國政府信息公開工作，必須立即著手政府信息公開評估體系的制度建構，特別是突出和強化評估體系預防腐敗的功能，實現“保障公民知情權”與“預防權力腐敗”兩種價值功能的平衡。

一、理論與實踐：信息公開評估體系是治理腐敗的長效機制

關於腐敗，界定繁多，難以盡表。究其實質，腐敗就是權力與貪欲的結合，即腐敗=權力+貪欲。這是關於腐敗產生、發展和構成的經典公式，幾乎所有治理腐敗的策略都是圍繞這一“公式”展開做文章。當某一個官員自己權力和他自己的某種不當欲望相結合的時候，個人腐敗就產生了，即個人腐敗=自己的權力+自己的貪欲﹔當某一個官員自己沒有不當欲望，但別人的貪欲可能和他的權力相結合的時候，體制性腐敗就產生了，即體制性腐敗=自己的權力+別人的貪欲。

很久以前，人們就普遍認識到，隻要有人類社會的組織行為，有公共服務的共同需求，有社會活動中的利益紛爭，就必然會產生國家，也就必然產生權力。也就是說，權力不可放棄也不可消除。鑒於此，自古以來，我國治理腐敗的策略大都著眼於道德建設，努力戒除官員個人的“貪欲”。儒家所言的“欲不可縱，縱欲成災”就是我國道德防腐的慣常思維，程朱理學所倡的“存天理、滅人欲”更是將這種思維張揚到極致。明朝的朱元璋正是這一治腐策略最為嚴厲的踐行者。然而，盡管有著密不透風的道德教化，再輔之嚴刑酷罰，明朝的反腐也並不成功。根本在於“貪欲”實際上是無法真正戒除的，它是人性中無法剝離的一部分。西方哲人休謨所提出的“無賴假定”實際上已經成為西方制度文明的基本前提。也就是說，人性的貪婪必須從制度約束來予以防范，而無法以道德教化予以戒除。而且，一方面貪欲的遏制，很可能刺激其他方面貪欲的增長。

可見，權力不可或缺，貪欲無法滅絕。預防腐敗的關鍵在於防止權力與貪欲的“結合”，也就是防止“權力+貪欲”的產生。對一個機關而言，權力的分工和監督就是防范權力與貪欲結合的組織制度﹔對一種權力而言，全過程地公開透明和常態化的被監督就是防范權力與貪欲結合的運行制度﹔對一個官員而言，任職回避和接受監督也是防范其行使的權力與利益相聯系的工作制度。隻有強化此類制度建設，才可能有效地“把權力關進制度的籠子裡”。

政府信息公開制度，恰恰是對權力行使前、行使中和行使后全過程予以監督，預防腐敗的一種長效性、常態性的機制。比如，英國學者馬夏（Norman Marsh）認為，信息公開的理論基礎在於：（1）秘密本身有如邪惡，是陰謀的工具﹔（2）秘密意味著不正常，是不平等的原因﹔（3）公開是民主政府的本質，公開越多資料，對公共利益越有幫助。[1]足見，秘密是“惡政”的起因，它與低效率並肩而行，與腐敗相輔相成。因此，但凡是公共權力都予以公開，但凡官員財產都予以公開，就使得政府官員的“權力”和“利益”都隨時處於社會監督之下。如果官員為了一己貪欲而行使權力，就必定形成“非法利益”，被廣大群眾“千夫所指”。因為，國家權力是一種公共財產，所有者是人民，廉潔是其本質要求。

自2007年通過《政府信息公開條例》以來，我國的政府信息公開工作主要以“保障公民的知情權，促進政府公開透明治理”為價值取向。比如，該條例第1條明確規定立法宗旨是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用”。這一立法宗旨顯然忽視了政府信息公開對於預防腐敗的制度功能。這一制度定位偏差在法治實踐中造成了“越有腐敗越不公開、越不公開越腐敗”的惡性循環，成為信息公開工作難以全面推進的制度障礙。其一，有些腐敗成為阻礙信息公開的重要動因。比如，有些基層政府存在一些不當支出，從而不敢真正推行財務公開。依據2012年對某省11個設區的市和22個縣的調研表明，在政府該年度公開的信息中，財政預決算類信息佔比僅為3.35 %，政府採購類信息為0.4 %，政府專項資金管理類信息和政府投資項目類信息僅有0.2% 和0.03 %。[2]其二，有些不公開的領域成為腐敗的新領域。比如，有些基層政府往往以“敏感信息”、“歷史信息”和“內部信息”為由拒絕公開，從而形成腐敗治理的盲區。

由上可見，我國的政府信息公開工作急需強化其預防腐敗的制度功能。然而，試圖在短期內對《政府信息公開條例》進行全面修訂仍然存在諸多客觀條件制約和局限，也確實尚未列入國務院的相關立法計劃，制度供給遠遠滯后於制度需求。在這種局面下，比較策略的選擇是應當盡快制定《實施〈政府信息公開條例〉績效評估辦法》，完成政府信息公開評估體系的制度建構，強化其預防腐敗的制度功能，發揮其對於政府信息公開工作的導向作用，以服務於我國治理腐敗的工作大局。