韓春暉：我國政府信息公開評估體系的制度建構

二、結構與內容：信息公開評估體系的制度建構

信息公開評估體系的建構必須以《政府信息公開條例》為依據，遵循該條例的具體要求和社會普遍關注的熱點問題來設置評估指標的結構和內容，特別突出其中有利於預防腐敗的方面和重點，賦予更大的權重，發揮它們對於治理腐敗工作的導向作用。

建立信息公開評估體系，具有四個方面的正當性和可行性。其一，它是進一步推動信息公開工作的最有力的“抓手”。當前，治理腐敗工作是我國國家治理的工作重點，強化信息公開評價體系的預防腐敗功能，不僅能夠有效消除阻礙信息公開的腐敗性因素，而且能夠消除信息公開工作者的工作惰性，以更加積極健康的心態推動信息公開。其二，它是完善我國國家治理體系的重要方面。評估權，其本質是一種設立價值導向的權力，應當由國家來建立並確保實施。評估權，其內容必然包括獎勵和處罰的權力，必須由國家公權力掌握和實施，不能授予公權力以外的主體來實施。其三，它有助於形成信息公開的良性長效機制。通過事先、事中的舉措來推動信息公開旨在建立信息公開的外在動力，而建立事后的評估體系則是激發信息公開工作主體的內在動力，進而形成事先、事中與事后全過程推動信息公開的良性長效機制。其四，它是我國信息工作領導部門的普遍共識。如果沒有信息公開，腐敗的不公開是對公民知情權的隱秘侵犯﹔如果有了信息公開，卻對其中的腐敗問題無能為力，就意味著是公開的腐敗，是對公民容忍度的公然挑戰。因此，建立信息公開評估體系，強化其預防腐敗的功能，作為獎勵和處罰的基本依據，是我們無法逾越的“第一步”。

根據《政府信息公開條例》中規定的各項義務的完成情況，包括組織機構、制度建設、主動公開、依申請公開和監督救濟的完成落實情況。據此，我們評估指標可以分為5個一級指標，即組織機構、制度建設、主動公開、依申請公開、監督救濟。在這一指標體系結構中，組織機構和制度建設是對信息公開工作基礎性的、靜態性的方面的評估﹔而主動公開、依申請公開和監督是對信息公開工作日常性的、動態性的方面的評估。相對而言，前者並不對預防腐敗發揮直接作用，后者作為一種動態運行機制的建設，才對預防腐敗有直接性、日常性和長效性的影響，應當賦予比前者更大的評估分值和權重，至少佔總分值的70%以上。

1.主動公開事項，應當是政府積極主動預防腐敗，防范於未燃的重點所在。根據《政府信息公開條例》第9條至12條的規定，各級政府應當主動公開的事項總共有23項，其中有些方面腐敗問題嚴重，有些方面相對廉潔。在考評指標體系的設計中，應依據不同情況賦予不同的分值和權重。例如，當前社會反映比較強烈的事項包括財政預算、行政事業性收費的、政府集中採購項目、重大建設項目的批准和實施、鄉（鎮）土地利用總體規劃、宅基地使用的審核情況、各類專項資金的管理和使用情況、鄉鎮集體企業及其他鄉鎮經濟實體承包、租賃、拍賣等。對於這些事項予以主動公開的政府，在考評中應當給予比較高的分值。此外，公開的程度也應當成為增加分值的考量因素。比如，財政公開的問題，如果能夠將收費項目也全面公布，則應當獲得更高的分值。

2.依申請公開事項，應當是政府積極被動接受監督，消滅不良苗頭的重點所在。根據《政府信息公開條例》第13條規定，公民基於自身生產、生活和科研等特殊需要，可以向政府部門申請獲取相關政府信息。從各國經驗來看，公民申請公開的事項一般基於四種考慮：[3]一是好奇心驅使。比如，在20世紀70年代，美國公民依申請公開的事項最頻繁的是關於UFO的信息。二是作為商業使用。比如，向政府部門申請公開某一公司飲料的配方。三是對政府績效和廉潔進行監測。比如，申請對社會保障資金使用情況的公開。四是作為訴訟的証據使用。比如，申請政府公布某一行政決策的依據和調查卷，作為在訴訟中証明政府違法的証據。評估體系的建構，必須考慮不同的動因來賦予不同的分值和權重。比如，后兩種動因實際上是對政府廉潔性的一種監督，在考評中就應當賦予更多的分值。此外，在當前的法治實踐中，有些不予公開的事項也成為了腐敗的重要領域。比如，拆遷補償款的問題，住宅項目的容積率問題，有些地方政府把它歸類為“敏感信息”不予以公開，會造成法治監督的盲區，滋生許多腐敗。因此，在評估體系的構建中，必須鼓勵政府對歷史信息、過程信息和非密敏感信息予以公開，給予這些工作獎勵分值。

3.監督救濟制度，應當是政府被動接受監督，改正不當行為的重點所在。根據《政府信息公開條例》的有關規定，監督救濟制度包括工作考核與責任追究制度、社會評議制度、年度報告制度和個案救濟制度。這幾種具體制度，特別是責任追究制度和個案救濟制度，直接將權力行使中的腐敗問題揭露出來，成為反腐案例的啟動機制，對於治理腐敗有著非常好的效果。毫無疑問，在評估體系的構建中，對這兩種制度應當給予比較高的分值和權重。