田明
城鎮化一詞起源於拉丁文Urbanization，最早源於1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城鎮化基本理論》。至20世紀，這一名詞已經在全世界范圍內被多數學者所接受。1970年代后期，中國學術界引入Urbanization 一詞，並廣為流傳。但在國內還有一個詞與其對應——城市化。雖然兩個詞的英文譯法同屬一個詞，其含義也本應一致，但在實際應用中城市化與城鎮化的含義逐漸出現了分化，由此形成的混亂，對目前正在推進的新型城鎮化戰略形成了諸多負面的影響。
城鎮化問題的提出及概念分歧
目前不清楚“城鎮化”或“城市化”這兩個詞在中國何時出現。但城鎮化所涉及的內容引起的重視由來已久。解放前毛澤東在《論聯合政府》一文中就指出：“農民——這是中國工人的前身，將來還要有幾千萬農民進入城市、進入工廠，如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的過程。”新中國成立后，尤其是1958年左右，“城市化”一詞在公開出版物多次出現。但是，當時中國考慮的核心問題是工業化，即使從1949年到1957年3000多萬農民進城，也是因為國家有計劃大規模工業建設需要增加勞動力。決策層思想上還沒有完整的城鎮化概念，理論界也還沒有提出這個問題。不過，這不代表“城鎮化”或“城市化”一詞還沒有出現，也不能否定有很多人對城鎮化這一過程有一定的認識。這種認識與馬克思主義關於城鄉關系發展的理論一脈相承。馬克思指出消滅“城鄉差別”的途徑是“把農業同工業結合起來，促使城鄉之間的差別逐步消滅”。基於這樣的經典論述，當時鄉村“城鎮化”是通過在農村發展工業進行工農結合的方式來推動，通過鄉村工業化消滅城鄉差別，工業化居於主導地位。對於城鎮化的另一條途徑，即通過人口轉移，發展城市來推進工業化則認識不足，是非城鎮化的工業化道路。
改革開放之初城鎮化問題便被理論界正式提出，“城市化”與“城鎮化”兩個詞幾乎同時出現，用哪個詞比較好，在學術界有不同的看法。第一種認為城鎮化即城市化，二者內涵沒有本質區別，但城鎮化更為科學和貼近中國國情，用城鎮化比城市化好。第二種認為城市化才能反映本質。因為作為形容詞的“urban”，其含義是“城市性”，小城鎮作為城市的初級形態，並不具備完全意義的城市性。城市化不僅是具體的有形的過程，而且是一種抽象的無形的過程，強調外延的城鎮化，不能完全表達城市化的抽象含義。第三種認為城市化與城鎮化是兩個不同的概念，指不同的現象。城市化是指人口向城市的集中過程，城鎮化是農村人口向縣域范圍內的城鎮集中的過程。第四種認為城市化是總括的概念，城鎮化是城市化的某個階段或者某個部分的現象。城市化包括大中小城市和小城鎮，而城鎮化不包含建設大中小城市，城鎮化是城市化的一部分，城鎮化是特殊歷史階段的產物，是城市化的起始階段。
市鎮設置和城鄉劃分標准
計劃經濟時期，城鎮設置採用“切塊”方式，把非農人口和非農產業集聚的居民點和工礦區單獨劃出來設置“市”和“鎮”，這樣劃出來的“市”和“鎮”與功能上所體現的“城市性”一致。改革開放以來，設市方式是全區域設置，“市帶縣”設置地級市，“縣改市”設置縣級市。由於市鎮設置標准發生變化，設置過程混亂，逐漸使行政區概念的“市”和“鎮”與功能性城鎮概念區別越來越大。幾乎所有市鎮行政地域都遠大於城鎮功能上的實體區域。但是，受原計劃經濟時期城市設置的影響，人們習慣於用行政管轄區的“市”或“鎮”來代表城鎮化范圍，這是造成誤解的原因之一。
為了准確統計城鎮人口，國家統計局先后多次對城鎮人口和城鎮地域的識別標准進行修訂。按照目前的標准，城區是指在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域。鎮區是指在城區以外的縣人民政府駐地和其他鎮，政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域。簡單理解，城區就是設區市的市轄區以及縣級市市政府駐地的城區。鎮區是縣城以及其他建制鎮的鎮區。城鎮人口，就是在城區或鎮區連續居住滿半年的常住人口。
國家統計局有關城鄉劃分標准與實際城鎮地域也有出入。第一，這種劃分標准仍然以是否在行政上設立“市”或“鎮”為劃分的著眼點，而實際的城鎮化地域與行政設置是有差異的。近年來我國大規模推行撤鄉改鎮，撤鄉並鎮，沒有統一的標准。很多建制鎮，仍然是普通農村，與城鎮的差別較大。也有一些居民點，已經發展成小城市，由於沒有被設“鎮”，不被統計為城鎮地域和城鎮人口。第二，由於縣市合並和撤縣設區，市轄區與城區有著很大的差別。新設市轄區多數是由原來的縣改市而來。整縣域改為市轄區導致很多農業地區和農村人口被錯誤地統計為城鎮人口。第三，由於常住人口中包含著大量的非本地戶籍流動人口，把流動人口納入城鎮人口統計范圍內，不能代表真正的城鎮化水平。由於行政設置的“市”“鎮”與實際城鎮化根本上是兩回事，城鄉劃分標准城區和鎮區與實際城鎮化也有出入，造成概念使用的混亂。
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