田明
概念使用與城鎮化道路的爭議
城鎮化和城市化概念分歧與城鎮化道路的認識差異也有關。伴隨著對城鎮化必然規律的認識，城鎮化道路的爭論就出現了：既然城鎮化是必然過程，那麼中國該走怎樣的城鎮化道路呢？
受計劃經濟時期城鄉關系認識的影響以及改革開放后西方大城市病研究的傳入，中國主流學術界普遍認為，“工業化導致城市化是資本主義社會的特有規律”，“社會主義國家實現工業化不是出現加劇城鄉對立的城市化，而是出現消滅城鄉差別的城鄉一體化”。改革開放初期鄉鎮企業蓬勃發展，在鄉村工業化的帶動下鄉村小城鎮展現出一派欣欣向榮的景象。這為控制大城市規模，發展中小城鎮，通過鄉村工業化推動城鎮化的主張提供了經驗啟示，由此產生了中國城鎮化道路的主張之一：小城鎮重點論。其依據：一是防止過多人口集中大城市產生大城市病，符合城市發展方針﹔二是就地工業化和城鎮化，可防止農民背井離鄉和農村破產，帶動廣大農村的發展﹔三是就近進入小城鎮，城鎮化的成本低﹔四是小城鎮連接城鄉，其發展可以提高農村現代化水平，有效縮小城鄉差別﹔五是鄉鎮企業和小城鎮發展的實踐証明這條路是正確的。
與小城鎮重點論同時並行的是大城市論，認為中國城鎮化道路應該以大城市為重點。其依據：一是國家城鎮化進程表明，大城市超前發展是存在於世界的一個普遍規律﹔二是大城市的經濟規模效益明顯高於小城鎮，分散化的小城鎮發展存在極大的浪費﹔三是大城市的環境規模效益、社會規模效益高於小城鎮﹔四是鄉村分散工業化道路導致城鎮化滯后於工業化，分散布局導致環境污染等。
主張小城鎮重點論的一般都採用“城鎮化”一詞，而主張大城市發展道路的則普遍採用“城市化”一詞。除了以上兩種觀點較為明顯的城鎮化發展道路之爭外，最著名的是多元城市化論，目前這一主張已經成為主流觀點，並被官方採納。持多元城市化觀點的基本上沒有刻意區分城鎮化和城市化的差異，經常混用。
城鎮化戰略的提出及含義變化
2001 年國家頒布的“十五”計劃綱要提出“大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”，第一次把城鎮化作為國家戰略，在強調“發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑”的同時，提出要“完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用”。自此以后，城鎮化成為國家歷次五年規劃和歷次全國黨代表大會報告的必要內容。
官方城鎮化思路和相關政策措施都是以當時所面臨的問題展開，目的是解決已存在的問題。隨著城鎮化的快速推進，面臨的問題也越來越突出，如城鎮化質量不高，土地開發無序，發展不均衡，可持續發展面臨挑戰，等等。因此，從“十一五”規劃開始強調城鎮化的健康發展，提高城鎮化的質量。最初把城鎮化看作是不同城鎮和不同區域的協調發展問題，其著眼點都是各類“城市”，焦點集中在城市的規模。“十二五”規劃時期，認識已有明顯的提升，首次提出把農業轉移人口市民化作為重要的任務。十八屆三中全會對城鎮化的認識有了質的飛躍，提出“以人為核心”的新型城鎮化思路。中央城鎮化工作會議則更進一步，把“常住人口市民化”由“十二五”規劃中的“重要任務”，提升為“首要任務”，並強調中國城鎮化的任務已經從過去提高常住人口城鎮化水平“轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力”。
在官方城鎮化思路中一直存在著控制大城市，發展中小城市和小城鎮的傾向。城鎮化戰略第一次提出的“十五”計劃中提到“完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用”，此后，大城市便成為嚴格控制的對象。比如戶籍制度改革一直強調控制大城市和特大城市規模，十八屆三中全會又在控制特大城市規模的前面加了“嚴格”二字，重新延續了之前我國城市發展方針。這與其強調的解決農業轉移人口市民化，推進以人為核心的城鎮化相矛盾。雖然這個提法是因應大城市病而提出的，但因為大城市和特大城市農業轉移人口佔有很高的比重，這些城市戶籍制度不鬆動，市民化就是一句空話。尤其是大城市和特大城市在城鎮化制度設計中具有極大的示范效應，戶籍的嚴格控制會影響中小城市的戶籍管理制度，並有可能壓抑中小城市戶籍管理制度的改革創新。
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