劉 奇
黨的十八屆三中全會提出，要建立城鄉統一的建設用地市場，這一新制度的設計直指農村土地問題的關鍵。一個時期以來，我國工業化、城鎮化加速推進，建設用地的剛性需求與日俱增，農地問題更加凸顯。農民的財產權等諸多合法權益得不到保障，農民增收困難，土地流轉的市場平台難以建立，亂圈亂佔耕地現象不斷發生，征地強拆引發的群體性事件逐年增多，土地資源浪費嚴重等一系列社會矛盾和問題頻發。據此，不少人把問題歸結為土地的公有制所致，認為隻要推行農地私有化，一切問題就會迎刃而解。這顯然是高昂著頭顱叫賣西方的教條，卻沒能低下頭來看一看腳下的土地。中國農村土地制度，問題不在“公”與“私”的所有制，而在“城”與“鄉”的二元制。
所有制不是解決農地問題的靈丹妙藥
縱觀中國歷史上的土地制度和當今世界各國土地制度可以看出，那種認為隻有私有制才能解決農地問題的觀點是一種認識誤區。
在中國歷史上，多種土地所有制並存是歷朝歷代的共同特征。在同一時代，其土地所有制一般也是多元的。當然，私有制一直是我國歷史上土地所有制的主要形式，而長達幾千年的土地私有制並沒有使農民過上好日子，國家也並沒有實現快速發展。相反，土地私有制更易於豪強兼並，一旦土地被過度兼並，農民成為流民，這種制度即成了引發朝代更替的火藥桶。
西周時期的井田制是一種以國有制為特征的多級貴族土地所有制，從天子到領主再到耕種土地的農戶，都具有部分的土地所有權，井田制下的土地一律不准買賣，隻能由同姓依照嫡庶的宗法關系繼承。
隋唐時期的“均田制”是中國歷史上土地國有制的典型。除均田制之外，國家所有的土地也實行過“屯田制”、“佔田制”等，都是國家將國有的土地按照各種方式分配給農戶耕種，收取地租。到了宋、元、明、清各朝代，一般將國家所有的土地稱為“官田”，官田雖屬國家所有，但在耕作方式上與私田沒有多大差別，國家也會將土地交由小農耕種，小農直接向國家交租，甚至官田的租稅負擔往往比私田征收的還要重。
中國各個朝代私田和官田比例有所不同，但始終並存。在歷史上，私田主要有以下幾種佔有形態：一是土地歸屬於官僚、大地主所有。二是土地歸屬於宗族所有，被稱為族田。相對於國家所有制來說，這種土地所有制是私有的，但在宗族內部，則是一種集體所有。三是土地佔有形式是土地歸屬於自耕農所有，即小農自己所有土地，自己耕種，可以自由繼承、買賣。
租佃制很早就成為中國歷史上久盛不衰的土地制度。從唐朝起，無論是官田還是私田，都盛行租佃制度。這種狀況一直持續到解放前。租佃制度的出現，標志著土地使用權從土地所有權中分離出來，土地所有者與使用者之間由身份依附關系轉變為契約關系。土地使用權可以不斷分割，排他性的權利界定是清楚的。使用權一直都是中國土地制度中一種很重要的權利，有時甚至比土地所有權更加重要。
從歷史上看，官田和私田的比例是一個互有消長的過程，每個朝代開始的時候，國家力量比較強大，且經過改朝換代的戰爭，大量土地被拋荒，國家能夠聚集大量官田，對土地的掌握力度也更強。每個朝代末期，伴隨著經濟的發展，私田面積就會不斷擴大，國家對土地的掌控力也日漸減弱。但不論在何種情況下，土地所有權市場和土地使用權市場一直都比較活躍。
當今，世界上大多數國家土地所有制都不完全是私有制。美國是土地私有制的典型國家，但其土地並非全部私有，有59%為私人所有﹔39%為公有，其中聯邦政府所有的為32%，州及地方政府所有的為7%﹔另有2%為印第安人保留地，即專門辟給原來美洲的土著居民的。
英國是典型的資本主義國家，但從英國法學理論角度上講，英國的所有土地都屬國家所有。雖然全英國90%左右的土地為私人所有，但土地所有者隻對土地享有永久業權。
日本現行的土地制度也是私有制，但還有相當比例的公有土地。在全國土地中個人所有土地佔57%，法人所有土地佔8%，國家和地方公共團體所有的土地佔35%。為了保護優良農地，日本對不論公私農地都作出了嚴格的用途管制。
越南土地改革后，則把土地全部收歸國有，由縣級政府代表國家統一向農民發包，承包期99年。
加拿大所有的土地在名義上屬於女皇所有，實際上大部分土地歸私人所有，但聯邦政府、省（北方地區）及市政府都擁有自己的土地，即為國家所有，各級政府對自己的土地也擁有處置權。同時，加拿大政府為了國家公共利益，擁有向私人收回土地的強制權力和嚴格的用途管制權。
古今中外土地制度大都具有多元性的特征，這種制度設置都是因地、因時、因勢而為，不拘一格，而並非單一的私有制。即使在高度私有化的時代或國家，也不是因這種制度的實施就能使國家發達起來，使人民富裕起來。中國幾千年的封建時代如此，當今世界絕大多數實行土地私有制的國家同樣如此。同時，即便在高度私有化的國家，私人佔有的土地財產權也是不完整的，一是國家要維護總體上的領土主權完整，私人不可將土地隨意處置給非本國公民﹔二是私人擁有在自己土地上做什麼的自由，但國家擁有不能做什麼的用途管制權。
 |
