劉 奇
城鄉“同地同權、同地同價”是解決農地問題的良方
借鑒國內外成功經驗，著力深化農村土地制度改革，破除城鄉二元體制，加快構建城鄉平等的一體化土地制度，實現城鄉“同地同權、同地同價”，是解決因農村土地引發的一系列社會經濟問題的關鍵。
一是賦予城鄉土地平等的權利。黨的十八屆三中會會明確指出，“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，城鄉兩種土地公有制應該是兩種平等的土地所有權制度，應賦予和保証兩種所有制的土地享有參與工業化、城鎮化的同等機會和權利。為此，在著力做好確權登記頒証工作的同時，健全農村集體土地權能，賦予其完整的產權，包括長久的佔用權、使用權、收益權和處置權，還要逐步賦予發展權、典當權、地上權等土地權利，進而實現城鄉“同地同權、同地同價”，構建城鄉統一的土地產權結構。
二是建立農村集體土地使用權流轉機制，使農地既能體現資源性，又能體現資產性和資本性。政府應按照十八屆三中全會要求“建立城鄉統一的建設用地市場”，集中力量做好土地集中利用的規劃，實行嚴格的宏觀調控和監管﹔引導各地建立區域性的統一、規范、公平的農地使用權流轉市場﹔培育使用權交易過程中的中介服務機構﹔明確集體和農戶之間的關系，確定使用權流轉后的利益分配。以此提高農業現代化水平，促進農業增效、農民增收、農地增值。
三是將土地征用制度法制化。通過立法的方式嚴格控制征地范圍，對於按照法律程序征收的土地要合理確定對被征地農民的補償標准並妥善安置失地農民，切實保障被征地農民的合法權益。征地應予事前告知，征地價格、補償條件及標准等都應通過協商議定。被征地人要求聽証的，相關主管部門或征地部門應當組織聽証，切實維護其知情權。
四是探索宅基地的家庭財產權利的實現形式。對有條件在城鎮定居且有穩定收入的農戶，通過與集體簽訂放棄承包地和宅基地的協議，取得由政府財政提供的法定勞動年齡結束后的養老金保障承諾，對宅基地價格進行測算，由政府以補貼方式支付給“農轉非”家庭或發給“土地券”，用於城鎮購房優惠。在政策上明確農戶可用自己的宅基地進行抵押貸款，農轉非戶可將其宅基地及住房對原集體內的農戶進行有償轉讓。
五是積極探索在農地問題上“制度供給不足”的解決途徑。比如“小產權”房的產生和發展實質上是農村集體土地產權所有者與國有土地產權所有者之間的經濟利益博弈。從城鄉統籌土地制度角度看是一種對二元結構的制度性挑戰。憑什麼農村的地變成城裡的地就可以賣高價！從制度設置方面看，農村集體建設用地隻可以農戶或集體組織自用，不可以用於向社會公開出售的商品房開發。隻有城市土地才具有這一功能。但就現實情況看，其土地來源隻要不是違規、違法侵佔耕地，而是通過土地開發整理轉換集中或利用原有的鄉鎮企業用地等鄉村建設用地，政府是否對已造成既成事實的“小產權”房，以征收土地佔用稅、房產交易稅、對業主第二套住房征收物產稅和限制買賣條件等方式予以認可。但是這種先斬后奏的方式必須遏制，且應立即剎住此風。
從法理上說，農地諸多問題的根源不在“公有”“私有”，而在“公權”“私權”。公權常常缺乏約束越過邊界侵入私權。“公有”“私有”涉及的是經濟體制特別是所有制問題，而“公權”“私權”涉及的則是行政和司法體制問題，二者是不同的兩個范疇，不可混為一談。農地問題的關鍵是公權力失控。一些人往往把公權濫用的問題統統歸結為公有制上，把私權不受侵害的希望全部寄托於私有制上，這是認識上的誤區。解決農地問題的根本不在於改變所有制，而在於規范公權力。公權是私權的讓渡，私權是公權的源頭。公民通過規范程序出讓一部分權利形成公權用以管理社會、維持秩序、保障公平。不論公有、私有都是公權的保護對象。而私權的主體並非僅限私人個體，也可是私企、社會團體乃至國家（如國家不以公權身份參加民事活動的政府採購）。可見，“公有”“私有”都具有“私權”性質。私權以自由、平等、自治為准則，公權則以強制、服從為特征。要加強公權對私權的保護，一要以法制制約公權，二要用私權制衡公權。由此上溯到公權與私權的授於源頭“公法”（憲法、刑法、行政法等）與“私法”（民法、商法等），都應作出相應的調整修訂，打破城鄉二元制度的思維模式，更具體更細化地把公權裝進制度的籠子，使農民的各項土地權利得以真正落實。
作者單位：安徽省人民政府
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