農地問題：不在所有制而在二元制

　　“城”與“鄉”的二元制是中國農地問題產生的根源

　　上述土地所有制的實例表明，中國農地問題不在所有制。引發一系列社會經濟問題的根本原因主要在於城鄉二元結構的土地管理制度設計。

　　一是城鄉兩種土地公有制權利不平等。農村集體土地和城市國有土地都是公有制性質，但二者處於完全不平等的地位，國有土地享有比集體土地更多的權利，城鄉土地市場被人為地隔離，形成國有土地市場和集體土地市場界限分明的兩套市場體系。

　　二是政府壟斷土地市場，土地的產權交易無法按經濟規律進行。我國《土地管理法》規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”，國有土地與集體土地的最大的權利差異表現在使用權上，集體土地想進入市場必須通過國家的征用方式轉變為國有土地后，再由政府劃撥、出讓及招拍挂給用地單位，在此過程中，政府或以行政手段低進高出，或以公益性為名行經營之實，從中獲取巨額差價收益，農村集體土地的非農化利用的產權交易難以按市場經濟規律進行。

　　三是征地補償標准低，農民土地財產權受到嚴重侵害。由於征地具有強制性，補償標准由政府制定，征地補償標准偏低且征地后的土地增值紅利不予分享是普遍現象。在征地過程中，多數地方政府僅僅留給農民較低的實際補償金額。據有關專家測算，農民的補償金額僅佔土地收益的5%∼10%，村級集體佔25%∼30%，政府佔60%∼70%。政府在完全掌控著土地進入非農建設使用的進出閥門，低價征地，高價出讓的土地差價，成為地方政府土地財政的主要來源。這種土地價格“剪刀差”對農村集體土地所有者的利益損害非常嚴重。

　　四是不完整的土地財產權限制了農民市民化。我國土地制度體現了國家和鄉村集體之間的土地所有權分割，但卻沒有明確界定出集體和農戶之間的權利邊界，二者之間土地的財產權益邊界處於模糊狀態。例如農民一旦退出集體經濟組織，就無法獲取屬於自身的那部分土地財產價值的權利。這種制度設計使得大批轉移在外的農民既不願放棄承包土地，也不能有效地處置住房和宅基地，往往形成勞務輸出地區的耕地粗放經營，大量的住房空閑。有人形容這種現象為“兩隻老鼠”，農民把家裡的房子留給老鼠住，到城裡租住隻有老鼠才住的房子。“兩棲型”人口流動造成國家實際上要為之配置兩套土地資源，因而形成對稀缺土地資源的浪費。

　　五是城鄉社保的差異使農民難以完成角色轉換。在農地征用過程中，一些農民失去了作為生存保障的土地，卻又無法享受與城市居民同等的社會保障權利。這使得失地農民成為既有別於一般農民，又不同於城市居民的邊緣群體。同時，由於目前對農民補償方式簡單，對失地農民技能培訓和就業扶持不夠，在從村民向市民的身份轉換過程中，隔行如隔山，從務農到務工的職業轉換難以完成，造成失地農民難以順利就業創業。

　　六是土地市場化水平低，導致不法行為見縫就鑽。政府對土地市場的壟斷使我國土地市場化水平遠遠低於勞動力、資金、生產生活資料等生產要素市場化水平。集中體現為對農村集體建設用地中的鄉鎮村企業用地和農戶宅基地的產權轉移、流動、交易隻加以種種限制，而缺乏合理的制度疏導，尤其是與信貸有關的抵押權。明規則缺失，潛規則便大行其道。例如盡管政府明令禁止城市居民購買“小產權房”，規定“小產權”房屋的買賣合同不受法律保護，但迄今仍屢禁不止，開發出售活動仍然普遍存在，甚至愈演愈烈。“以租代征”方式的農村集體耕地非農化使用現象，更是對這種“世界上最嚴格”的土地管理制度安排的挑戰。

　　這些都說明，缺乏土地平等地位的城鄉土地制度設計和相關政策運作機制已經失靈，啟動統籌城鄉一體化的土地制度改革勢在必行。