三、聘任制公務員的制度建構
按照韋伯對理性的理解, 任何制度實際上都是由工具理性和價值理性共同構成的, 具有雙重的價值取向。制度的工具理性解決的是制度由誰制定或誰有權制定、如何制定、如何保証制度的落實、如何對制度加以監督等問題……;制度的價值理性是指制度在制定時所選擇的價值標准、所追求的目的應該合乎公正、正義的原則。制度的價值理性涉及以何種價值觀來安排制度, 它指導著權力、利益和義務的劃分。[1]聘任制公務員的制度建構，體現工具理性，就是要增強制度的合法性、操作性以及與其他制度的協調配套;體現價值理性，就是要准確把握中國特色聘任制公務員制度的要義，堅持宗旨意識、黨管干部原則，維護社會公平正義。
(一)制度建構要素
1.“職位設置”(前提)。科學的職位設置不僅在於堵塞制度漏洞，更在於對提升公共管理服務水平的價值追求。“也許，當參與者把行政界定為職位的佔有而不是界定為完成組織使命的必要成分時，便會產生對行政過程最廣泛的限制。”[2]因此，聘任職位的設置源自於事業發展和降低行政成本的客觀要求，應將重大任務、重點項目，重大工程、新的監管任務等作為職位設置的主要依據，而非機關內部職位的主觀重配。專業性較強的職位要體現高端、緊缺，解決機關人才結構的突出矛盾;輔助性職位則體現降低機關用人成本的要求。
2.“科學招聘”(關鍵)。如何最大程度地兼顧公平和科學是聘任制公務員招聘的關鍵。在堅持公開公平公正的前提下，招聘要充分考慮到對象的特殊性，發揮現代人才測評技術和專家評價的作用，體現專業化。同時，尊重用人單位自主權，體現放權、簡化的特點。如果按照相關程序，部分特定職位沒有合適選聘對象的，也可直接選聘。對於直接選聘，重點把握好程序的嚴密性和職位的匹配性兩個重要條件。
3.“職責規范”(基礎)。聘任制公務員制度難題在於考核評價，考核評價的難題在於准確界定聘任制公務員的工作目標，而破解這一難題的鑰匙在於建立聘任制公務員的職位職責規范。職位職責規范的建立不僅是聘任制公務員績效考核的基礎，也是其“進、管、出”各環節管理的基礎，從職位設置、招聘、考核、獎懲、退出等各個管理環節，都要確立職位職責規范的依據。
4.“合同管理”(核心)。聘任制公務員要堅持依公務員法管理與依聘任合同管理相結合的原則。試點背景下，應強調在公務員法的框架內，彰顯契約精神，完善合同規范。同時，與合同相配套，創新用人機制，發揮市場配置作用，激活鯰魚效應，體現聘任制公務員人力資本的特有價值。
5.“退出管理”(保障)。出口暢通是聘任制公務員與選任制、委任制公務員的重要區別，聘任制公務員聘期1-5年，聘期結束后，除有特殊需求的，一般不長期續聘。對於有試點地提出簽訂長期合同和無固定期限合同，甚至轉為委任制公務員的設想，應謹慎防范，避免其逐步制度化。同時，要建立有效銜接的社會保障制度，為聘任制公務員退出消除障礙。
(二)制度內涵界定
有著述將職位聘任制定義為：“機關根據工作需要，按照平等自願、協商一致的原則，通過與所聘人員簽訂聘任合同，選拔任用、管理公務員的一種人事管理制度。”[3]綜合上述“五要素”的考察，筆者認為，職位聘任制度是在國家行政編制限額內，依法在機關專業技術性較強的職位和輔助性職位實施，以聘任合同為核心的公共人事管理制度。具體描述為：以公務員法為依據、分類管理為條件、職位職責規范為基礎、合同管理為核心，通過職位分析，設置專業技術性較強或輔助性的相關職位，按照“凡進必考”原則和嚴格規范程序，實施公開招聘，並以依法解約為退出機制的一種新的人事管理制度。
職位聘任制是完善公務員制度的重要內容，“需求急、低替代(專業性職位為“低替代”，輔助性職位為“從屬性”)、數量少、影響大、管理活、待遇優(專業性職位為“待遇優”，輔助性職位為“低成本”)、退出易”是該制度的鮮明特點。聘任制公務員主要依合同履行職位職責，工作上體現一定程度的獨立性。
(三)制度框架構想
按照深化干部人事制度改革，完善公務員制度，建設高素質執政骨干隊伍的目標要求，我國在設計這一制度時，要汲取國外經驗教訓，同時，結合國情，堅持黨管干部原則，堅持正確的用人導向和德才兼備的用人標准;充分考慮制度實踐中可能的漏洞，聯系國內諸多制度實踐，努力構建中國特色的聘任制公務員制度。具體構想為：
1. 職位設置制度。聘任制公務員的職位定向為專業性較強的職位或輔助性職位，范圍較小，非對選任和委任的取代。職位設置的原則既體現制度價值，又符合法定要求：遵循合法性、有限性、匹配性的原則，擬聘任職位根據政府機關的職、責、權、利要求設置，職位定向清晰、范圍確定、定位准確。重視職位設置的管理，杜絕用人機關隨意設置職位和因人設崗，並嚴格履行審批程序。職位設置不追求量多面廣，關鍵在於事業急需和結構優化。專業性較強的職位要突出緊缺性，滿足用人機關對特殊專業人才的需求;輔助性職位要突出附屬性，主要減低行政成本。隨著公務員分類管理制度的推行，在不久的將來，綜合管理類、專業技術類、行政執法類等實現分類后，職位聘任制度實施的空間將更加寬廣，其職位的匹配性和科學性將明顯增強。
2. 招聘選用制度。一是“進口”意識。聘任制公務員也是公務員，也要進行登記和身份確認。聘任與公開考錄、調任、公開選拔等制度一樣，是公務員的重要進口，事關公務員整體素質。二是程序意識。公務員錄(聘)用關系社會公平正義。程序正義，就是要保証起點公平與過程公平，同時，也需保証結果公平，實現實質正義。講程序，目的是要將權力關在籠子裡。招聘選用程序不嚴格，人們難免會有機會主義的行為傾向，給政府部門以權力尋租的空間。[4]因此，聘任制試點階段，必須堅持嚴格程序，一般不簡化環節。三是科學意識。招聘選用聘任制公務員是一項高技術要求的工作，尤其是對專業性較強的職位，在選聘時一定要做到科學命題、科學測評，並借助專家力量和專業化測評技術手段。四是透明的意識。在招聘選用的所有環節，須向社會公開，接受社會監督，堅決防止“考不進來、聘進來”的現象，使聘任人選經得起實踐的檢驗，提高聘任制度的社會公信力。
3. 績效考核制度。在西方國家，以合同方式和有期限的聘任被認為是政府未來釋放活力、增強效率、降低成本的主要改革方向。[5]聘任制改革內在包含了“成本和效益”的應有之義，其本質是將固化的身份保障轉化為彈性的績效評估，讓公務員真正成為一種人力資源。職位聘任“聘”的特點決定了“管”的特點，須從合同約定的任務出發，合理設置績效目標，並通過科學的考核評估，持續改進工作績效，進而實現組織的目標。近年來，國家公務員主管部門正在研究建立“職位職責規范”制度，這是績效考核的切入口，可以先期在聘任制公務員中推行，“職位職責規范”不僅要作為聘任制公務員績效考核的重要依據，也要作為其職位設置、招聘、培養、獎懲、退出等管理的重要基礎。建立聘任制公務員績效考核制度，一是制定符合聘任特點的工作計劃，細化目標任務和職位職責考核指標體系;二是建立科學考核機制，實現平時考核、年度考核、聘期考核三者的有機結合;三是落實績效考核結果的使用制度，將考核評估的結果作為績效工資發放、工作獎懲和續聘、解聘的重要依據。
4. 合同管理制度。聘任制的核心是合同管理，內含的價值是契約精神。合同管理目的是防范與控制合同風險，維護雙方合法權益，為聘任制公務員履行合同約定的職責提供保障。一是契約治理理念。合同，也稱合約、契約。根據梅因(1981)的觀點，契約是由雙方意願一致而產生相互間法律關系的一種約定。[6]按照委托代理(完全契約)、交易成本和不完全契約等三大契約理論學派的觀點分析，聘任制公務員是受政府委托的代理方;聘任合同是一種不完全契約，受不確定性、信息不對稱和人的有限理性等因素的影響;聘任合約的達成要有利於降低簽約和履約成本，因此，聘任制公務員的管理本質上也是一種契約治理。二是合同管理規范。合同內在包含自願、一致同意、責任性、透明性的要求。聘任管理的主要任務不僅在於如何招聘，更在於將合同管理常態化。在簽訂合同環節，政府主管部門、用人機關和聘任對象要圍繞合同的合法性、嚴密性、可行性進行嚴格論証;在履約環節，合同當事人要保持工作溝通，落實承諾責任，促進聘任制公務員履行合同義務。三是依法與依合同管理的結合。在合同管理的同時，重視聘任制公務員職位職責規范的建立;依法行政、依法辦事規則的遵守;職業道德的塑造;組織公民行為和組織歸宿感的培育等。
5. 退出保障制度。退出保障機制是聘任制公務員制度的核心機制。科學合理的淘汰、退出以及保障銜接機制是產生“鲇魚效應”的重要前提。其一，落實聘期責任。明確責任主體，制定監督約束制度，建立問責與淘汰機制，促進聘任制公務員依法和依合同履責到位。其二，確保有進有退。嚴格聘期管理，對聘任合同到期的，除因工作特殊需要按聘任程序短期續聘外，一般應正常退出。當然，為防止外部逆向選擇的發生，對個別經長期考核確認適宜錄用的優秀緊缺人才，可探索通過特殊職位招考等制度安排進行銜接。但要堅決避免普遍簽訂長期合同，或通過變通辦法將聘任制轉為委任制，防止另一種“終身制”的產生。其三，完善保障銜接。隨著聘任試點的推開，聘任制公務員將逐步成為一個職業群體，按照制度設計，聘期結束后部分聘任制公務員將有序退出。從以人為本出發，這些優秀人才退出后將涉及流動、失業、再就業、社會保險銜接等諸多問題，涉及爭議的，還要進行人事爭議仲裁。這些問題既需要國家層面的頂層設計，也需要試點各地的創新探索。可以說，將來檢驗聘任制的成功與否，退出保障機制將成為最為重要的因素。
（作者：張宏偉，河海大學商學院博士研究生、江蘇省公務員局職位管理處(綜合處)處長、副研究員）
（來源：中國行政管理）
[參考文獻]
[References]
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On the Practice and Institutionlization of Civil Servant Appointment System
Zhang Hongwei
[Abstract]The appointment system which plays an important role in Chinese civil service system is an important measure of deepening the reform of the cadre and personnel system. There are different interpretations on the civil servant appointment system in recent years. At the same time, the multiple confusions appear in the practices. In order to radically reform, its necessary to select the core elements by comparing with the patterns of personnel systems one by one which have been carried out by the Party and government offices since the reform and opening policy. Based on the practical analysis, the concept system and the institutional framework of the civil servant appointment system with Chinese characteristics will be built to provide reference for the regional practices.
[Key words]appointment system,civil servant, personnel system
[Author]Zhang Hongwei is Doctoral Candidate of Business School, Hehai University, and Division Chief of Position Management Office (General Office), Jiangsu Administration of Civil Service, Associate Researcher. Nanjing 210098
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