張宏偉：公務員聘任制的實踐探索與制度建構

二、聘任制與相關制度實踐的比較

本文選擇與聘任制公務員制度具有關聯度的八種制度進行對比分析：

(一)公務員職位聘任制度。按公務員法規定，實施范圍為機關專業性較強的職位和輔助性職位。目前，國內試點有三種模式：一是上海的高端專業性人才聘任模式;二是深圳的全員聘用模式;三是其他各地的務實模式。目前10個省區市試點處於進行時，其中，上海浦東和深圳為老試點，其他地區為試點辦法出台以來的新試點。上海圍繞建設現代化國際大都市的總體目標，突出聘任人選的高端性、緊缺性和低替代性，並輔之以高薪。深圳改革力度很大，行政機關新進人員全員聘任，與之相銜接，分類改革以及社會基本養老保險與職業年金相結合的保障制度率先建立，但深圳經驗對其他地區而言無法簡單復制。其他試點地區遵循試點辦法，在規定的專業性較強和職位和輔助性職位開展試點，其中，專業性較強的職位，在“高端”、“高薪”方面與上海有一定差距;輔助性職位較少，聘任對象層次不高，年薪大體與同類委任制公務員相當。

(二) 人民法院聘任制書記員制度。公務員法頒布實施前的2004年，為補充基層書記員，改善基層辦案人員的結構，中組部、人事部、最高人民法院制定了《聘任制書記員管理辦法》(試行)。這一制度接近於職位聘任制度。管理辦法規定：除法律、法規和聘任合同另有規定外，人民法院書記員的權利義務及教育培訓、考核獎懲、辭職辭退、申訴控告、職務升降等，參照執行公務員的有關規定。人民法院聘任制書記員的工資、保險和福利制度由國家另行規定。目前，聘任制書記員與公務員在招考等方面有銜接，但與現行聘任制公務員的管理辦法不盡相同。目前這一職業群體已有一定數量，能否實現整體接軌，其走向尚不明確。

(三)政府雇員制度。政府雇員制的探索起源於上世紀的90年代，為適應加入WTO的形勢，各級政府機關為提高應對能力，提升政府效能，從吸引優秀人才的角度，提出政府雇員制度。這一制度的特點：在政府決策、技術和管理咨詢等職位，高薪聘用具有專門技術的高端人才。吉林等地還專門制定了制度性文件。但雇員制的實施並不順利，由於沒有可持續性，制度不配套，沒有政策支撐，且聘任績效難以考核，這一熱點的改革舉措最終效果欠佳。政府雇員制隻在各地探索，國家層面在頂層的制度設計上未給予確認。

(四)特殊崗位公務員聘任制度。特殊崗位聘任制度類似於政府雇員制，主要區別是雇員制是編外用人，而特殊崗位公務員聘任制主要是編內用人。其職位特點是專業性強、技術要求高，需要特別設置的職位。這一制度探索大多在2004年前后，由於沒有更多特色，在制度上也未能超越雇員制，到公務員法施行后，這一制度幾乎未經實踐就被新的聘任制度替代。

(五)特殊職位公務員招考制度。按公務員法規定，主要范圍是主任科員以下非領導職位。目前，國家層面沒有特殊職位招考的實施細則，各地結合實際少量地開展了相關工作。其職位特點是專業要求特殊，通過公開招考難以招到合適人選或難以形成競爭的職位，如機要、網絡安全、法醫、排爆、小語種翻譯等專業職位。特殊職位招考與聘任制對專業性要求不完全相同，程序上也有區別。目前特殊職位招考可簡化程序，通過面試、測評等辦法錄用，而聘任制公務員的公開招聘強調更嚴格的程序。

(六)鄉鎮干部選聘制度。上世紀80年代，為解決鄉鎮機關干部欠缺和人員結構的問題，中央有關部門決定在全國鄉鎮機關開展選聘干部制度。選聘制干部從身份管理上屬聘用制干部范疇，實行合同管理。選聘制干部原則上在鄉鎮機關工作，在鄉鎮機關之間流動。這一制度是歷史的產物，當時有效地解決鄉鎮機關人才緊缺的狀況，具有合理性和科學性。公務員法實施后，通過公務員登記制度，已逐步實現與公務員制度的銜接、接軌。這一制度是改革開放以來機關“合同用人”，實行聘任制的最早探索。

(七)領導職務聘任制度。在機關部分專業性較強的領導職位實施，其職位特點是要求具有較強的專業知識和技術水平才能勝任，而在機關內有又配不到合適人選，同時又不需要由國家權力機關依法選舉或者任命的領導職位。聘任人選聘期內履行崗位職責，享有相關待遇保障。聘期結束后可根據考核的情況續聘和解聘，當事人也可以辭聘。聘任人解聘后如原系企事業單位工作人員的，可回原企事業單位。領導職位聘任制在《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》有具體規定，有關細則未出台。其主要目標是改善隊伍結構，形成干部能上能下、能進能出的管理機制。

(八)機關輔助人員聘用制度。適應機關對行政輔助性人員的需要而設立的制度。主要是技術性、事務性、操作性等輔助類職位，目前，政法機關使用輔助性人員的需求較大，且逐步制度化。以公安機關為例，普遍實行警務輔助人員(輔助文員)的聘用制度，其特點是不使用行政編制，不具有執法資格，工資福利和社會保障通過合同約定。在人員管理上，有些地方採取勞務派遣的方式，有些地方採取其他聘用方式。輔助人員聘用制度相對靈活，人員流動率較高。部分地區已經通過建章立制的辦法對此類人員進行管理規范。

上述八種制度實踐之間的比較如表1所示：

表1與國內其他相關制度實踐的比較

以上比較中頻繁出現的相關要素有：合同、公開招聘(考)、特殊性、專業性、編內管理或編外管理、待遇、考核評估、競爭性、成本、引才、退出機制、合法合規性等。這些制度“碎片”整合修正后可以成為聘任制公務員制度的核心構件。篩選其中的關鍵因子，明晰其內涵，厘清其異同，掌握關聯性，提高區分度，有利於找到聘任制相關“基因”信息，增強制度建構的系統性、前瞻性和科學性。