汪玉凱：中央網絡安全與信息化領導小組的由來及其影響

二、國家信息化專家咨詢委員會對信息化管理體制機制的研究和政策建議

2008年國務院機構改革后，國家信息化管理體制發生了比較大的變化，主要是將原國務院信息化工作辦公室的職能歸並到新組建的工業與信息化部，信息化管理體制機制方面出現了一些新的情況。為了探索新的歷史條件下國家信息化管理體制機制問題，作為國家信息化領導小組的參謀咨詢機構——國家信息化專家咨詢委員會先后兩次立項進行有關國家信息化管理體制機制方面的研究。

第一次是2009年，設立了《大部委制實施后國家信息化推進體制機制研究》，課題負責人是國家信息化專家咨詢委員會的汪玉凱委員和高新民委員。第二次是2011年，設立了《國家信息化管理體制機制研究》，課題負責人是汪玉凱委員，並有多位國家信息化專家委的領導、專家參與其中。 課題完成后，課題組於2012年在北京組織課題成果匯報會和結項會，在此基礎上形成了給國家的政策建議稿。2012年7月，國家信息化專家咨詢委員會的主任暑期工作會議在貴州安順舉行，會議期間對該建議稿進行了深入研究討論。在此基礎上，形成了課題組上報國家信息化專家委員會的最終結項政策建議稿。

國家信息化專家咨詢委員會收到此稿后，在國家信息化專家咨詢委員會主任奚國華的主持下，又多次組織相關人員進行研究斟酌，最后由周宏仁副主任等親自執筆最終完成了向中央報送的政策建議稿。以下有關智庫提出的政策，是由汪玉凱委員主持、執筆的《國家信息化管理體制機制研究》課題組給國家信息化專家咨詢委員會作為課題結項的政策建議稿。該稿上報國家信息化專家咨詢委員會的時間是2012年11月20日。

建議稿共包括三部分。第一部分集中分析和論述了完善信息化管理體制的重要性和迫切性。建議稿認為人類已經進入信息時代，信息化是當今時代最顯著的特征。信息化在發達國家引領再工業化和深化全球化，在發展中國家帶動城鎮化、市場化和農業現代化。黨的十八大報告明確提出，要“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，“推動信息化和工業化深度融合”，到2020年全面建成小康社會的時候，“工業化基本實現，信息化水平大幅提高”。十八大對信息化的精准定位和把握，為我國的信息化健康發展指明了方向。

從全球看，信息化對經濟、政治、社會等各領域的滲透、融合趨勢越來越明顯，成為推動經濟社會轉型、實現可持續發展、提升一個國家綜合競爭力的強大動力。在政治領域，信息化改變傳統的政治生態，促進民主法制的發展﹔在經濟領域，信息化促進傳統產業轉型，催生全新的經濟型態﹔在社會領域，信息化促進社會結構的變革，改變社會成員的生存方式和生活方式﹔在文化領域，信息化使文化的內容形式和傳播方式發生了巨大變化，極大地促進了文化事業的發展﹔在軍事領域，信息化背景下軍事斗爭能力，成為國家國防力量的關鍵要素 ﹔在科技領域，現代信息技術水平，成為衡量一個國家整體科學技術進步的重要標志。可以說，誰掌握了先進的信息技術，誰就搶佔了世界科技的先機。

信息化需要管理。這種管理不是對信息化的單個要素進行碎片式的管理，而是要重注管理好各個要素之間的關系。信息化本身是一個有機的整體，互聯網是信息化的重要基礎設施，隻有把互聯網的管理放在信息化的大視野中看待，才能找到更加合適的管理手段和方式。

第二部分，對我國信息化面臨的重大機遇和挑戰進行分析。

建議稿指出，加快信息化發展，已經成為世界各國的共同選擇。西方發達國家早前紛紛制定了國家層面的信息化戰略規劃，建立了由國家元首或政府首腦親自挂帥的國家信息化推進委員會或相關機構，目前多數都形成了信息化管理的常態機制，建立了決策、協調、管理和執行“四位一體”的管理體系，迅速佔據了信息化發展的制高點，形成了新的國家比較優勢。特別是2008年金融危機之后，主要發達國家都搶先布局，把發展信息化作為重振經濟的重要戰略舉措，力求推動信息化向高端發展，進一步提升了與發展中國家的比較優勢。

面對全球信息化發展的新形勢，我國信息化發展既面臨重大機遇，又面臨嚴峻挑戰。新世紀以來，在黨中央和國務院的正確領導下，我國信息化發展迅猛，取得了明顯成效，對我國經濟社會發展和競爭力提升產生了重要促進作用。但也要看到，與歐美發達國家相比，我國信息化差距仍然較大，特別在寬帶建設和新技術應用創新方面明顯落后。根據國際電信聯盟發布的“信息通訊技術發展指數（IDI）”中，我國 2008年的信息化水平在國際排名中位於第79位，相比2007年下降了6位。2008年以后下降的趨勢還在持續。在聯合國經濟與社會事務部發布的“電子政務發展指數（EGDI）”排名中，我國最好的成績是2005年，達到第57名，到2008年下降到65名，2012年再下降到78名。

我國信息化在世界排名下降的原因之一，就是信息化管理比較混亂，國家對信息化的領導力十分薄弱，巨額的信息化資金投入缺乏有效的管理。如果不能從根本上改變目前的狀況，我國信息化不進則退的問題還將繼續。一些信息化發展先進國家的成功經驗有兩點值得我們關注：一是確立了信息化發展的國家戰略，二是建立了適應發展又相對穩定的信息化管理體制，強化信息化的領導力。從我國的實際狀況看，當前我國信息化管理體制機制中主要存在四個突出問題：

一是管理機構缺乏權威，難以統攬全局。國家層面缺乏具有權威性、強有力的管理機構，是當前信息化管理體制存在的根本問題。目前我國信息化管理體制是由工信部進行統籌規劃，其它各相關部門相互配合銜接。但是，工信部作為國務院的行業主管部門，在統籌管理信息化、特別是電子政務方面缺乏足夠的權威，難以統籌經濟社會、國計民生各領域的政務發展需求，難以統攬黨委、人大、政府、政協、高檢、高法等單位和部門的電子政務建設工作，難以與發改、科技、公安、財政、保密、密碼等相關職能部門就具體政策的制定進行協調，更難以統籌地方信息化發展。可以說，我國信息化發展實際上已經形成了頂層管理職能缺位的局面，信息化發展中一些全局性、戰略性問題始終無法取得突破。

與中央層面相比，地方層面的管理問題也很突出。一般省級信息化也有十多個不同類型的部門在分頭管理，甚至分布在黨委、人大等部門，出現了上情難以下達，橫向難以有效協調的局面，地方反映強烈。

二是協調機制不力，統籌推進困難。由於信息化涉及全局，滲透、融合到各個領域，因此，加強協調就顯得尤為重要。目前，我國信息化工作中跨部門、跨地區以及中央和地方間的協調，主要依靠國家信息化領導小組開會以及相關單位間採取“就事論事”的辦法進行。這種協調方式會造成兩大問題：一是國家信息化領導小組集中開會次數有限(除信息安全小組外)，隻能就重大問題進行商議決策，閉會期間沒有明確的協調制度，特別是自2008年至今國家信息化領導小組一直沒有開過會，信息化建設中需要高層協調解決的重大問題無法有效推進﹔二是重大事項部門間缺乏政策配合流程，特別是在投資審批方面缺乏規范的管理機制，依靠各相關職能部門間主辦機構和公務人員一事一議的協調模式，協調成本高，隨意性強，不能從根本上解決信息化建設的協同推進問題。

三是部門各自為政，重復建設嚴重。在信息化各領域中，電子政務管理面臨的問題尤為嚴重。我國電子政務管理涉及的部門多、政府直接投入大，客觀上對電子政務相對集中管理提出了更高的要求。但是，由於我國電子政務建設的規劃、預算、審批、評估等各個環節分別由不同部門管理，特別是項目建設存在多頭立項、多頭審批的問題，尚未形成一個完整的機制，沒有一個牽頭部門對電子政務建設進行全方位的統籌，這就很容易造成重復投入、浪費投入。以網絡建設為例，據有關部門調查，我國目前的網絡設備的利用率隻有5-10%，與發達國家有較大差距。另外，我國政府部門的專網建設過多，也造成了網絡資源的浪費，形成一系列“孤島”和“煙囪”。因此，盡快建立一個強有力的統籌協調機制，加強對電子政務建設的統籌，遏制電子政務建設中的各自為政、重復浪費現象，顯得尤為緊迫。

四是條塊矛盾突出，綜合效能低下。隨著我國信息化深入推進，中央部門與地方協調發展的矛盾也日益突出。尤其在電子政務領域，目前中央各部門自上而下的“條”與地方的“塊”之間缺乏有效的結合機制，形成電子政務建設縱強橫弱、條塊分割的局面。從條條看，不僅是中央垂直管理部門，而且越來越多的非垂直管理部門也開始把系統和網絡直接延伸到基層甚至社區，形成了電子政務“上面千條線、下面萬根針”的局面，使潛在的“信息孤島”風險進一步加劇，安全風險進一步加大。從塊塊看，各部門網絡和系統自成體系，地方電子政務建設統籌困難，統一應用和管理難以實現，財力也不堪重負。如果不盡快建立有效的條塊結合機制，電子政務實現集約發展的難度將越來越大，電子政務綜合效能難以充分發揮。