（三）完善農村宅基地管理制度
完善農村宅基地管理制度是保障農民宅基地用益物權的根本途徑。宅基地使用權是一種用益物權。《物權法》將宅基地使用權獨立列於第三編用益物權之中，明確了其權利屬性，是包含於建設用地使用權的一種用益物權。但同時，《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設”，《擔保法》和《物權法》則明確規定宅基地使用權不得抵押。限制宅基地使用權流轉的原因在於：第一，宅基地無償分配是一種福利措施，體現的是社會的公平和基本的社會保障，如果允許宅基地使用權自由流轉，在總體上有可能會降低農民抵御風險的經濟能力﹔第二，限制農民宅基地流轉保証了宅基地的使用價值始終為農民所保持﹔第三，從現實狀況來說，在農村社會保障體制沒有建立健全的情況下，如果允許宅基地使用權自由轉讓，一旦農民進城打工無法在城市立足，就會造成農民流離失所，帶來社會問題，而各種社會強勢群體才會成為真正的受益者﹔第四，農村宅基地使用權自由交易后可能在微觀層面給村庄帶來一系列問題，甚至沖擊村庄倫理，加劇村庄內部不平等等。但是，隨著工業化城鎮化發展以及人口在城鄉之間的自由流動、遷徙的增多，宅基地及農民住房已經不再隻局限於保障性功能，穩步推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓有利於拓寬農民的融資途徑，也有利於滿足城鄉要素流動的需求增長。今年中央一號文件創新性地提出了，“在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”
因此，有必要在完善制度建設的前提下，積極穩妥地改革農村宅基地的管理制度。一要結合農村地籍調查，在農村集體建設用地使用權確權登記過程中，把農村宅基地改革存在的各種問題搞清楚，在此基礎上制定好改革方案。二要堅持符合規劃、一戶一宅、住有所居的原則，進一步研究完善宅基地取得、分配和管理辦法。三要選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，按照堅持集體所有權、搞活用益物權的要求，深入探索房地銜接機制。四要加強制度設計，統籌耕地保護、城鄉土地節約集約利用和農民宅基地用益物權保護。
（四）加快推進征地制度改革
加快推進征地制度改革，是深化農村土地制度改革的關鍵和重要突破口。我國的工業化與城鎮化主要是通過征收農村集體土地來獲得新增建設用地的。隨著城市建設用地的日益稀缺，現行征地體制中的缺陷與矛盾不斷顯現，如何保障被征地農民合理的分享土地增值收益是亟待解決的問題。
首先，關於征地的范圍。我國《憲法》第十條規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償”。《土地管理法》第二條 規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。此后，2007年的《物權法》、2008年十七屆三中全會《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》均強調了征地中的公益性質。但什麼叫公共利益並沒有清晰的界定。
其次，關於征地補償標准。1998年修訂的《土地管理法》規定“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。同時，也明確指出“按照被征用土地的原用途給予補償”這一原則。可見，現行法規之下的征地補償難以讓失地農民充分分享土地用途變更中產生的增值收益。
第三，關於征地補償款的分配。根據《土地管理法實施條例》第26條規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，用以“發展集體經濟”。這也容易導致補償款被截留、貪污、挪用的現象。
第四，關於征地程序。根據現行的《土地管理法》第46條規定，“國家征收土地的，依照法定程序批准后，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施”。由此可見，在公告之前，征地審批的內部行政程序已經確立了征地行為的合法性。而根據《土地管理法實施條例》第25條更是規定，“對補償標准有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調，協調不成的，由批准征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這就意味著，在征地問題上，農民的知情權、參與權、決策權、申訴權被部分或完全剝奪，於是，自然會造成農民對征地產生不滿，甚至因此而引發社會矛盾。
可見，征地及補償制度改革勢在必行，一要總結經驗，先行改革補償和安置制度，切實解決當前征地拆遷矛盾和糾紛。二要在實踐經驗總結和制度儲備基礎上，推動修訂土地管理法有關征地補償安置條款。三要在土地管理法修訂基礎上，研究制定農村集體土地征收補償安置條例。四要圍繞“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，開展完整內容的試點，加快征地制度改革步伐。
作者單位：中央農村工作領導小組辦公室
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