趙陽：守住底線 試點先行 積極穩妥推進農村土地制度改革

　　試點要先行

　　今年中央一號文件對深化農村土地制度改革做出了部署，提出要適應新形勢和新情況，順應現代農業發展需要，落實所有權、穩定承包權、放活經營權。引導和規范農村集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地管理制度、加快推進征地制度改革。在改革整體框架下，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結出可復制、能推廣、利修法的改革經驗。對此，也有一些人不理解，認為既然已經決定要改革，為何還要如此“拖宕”？

　　其實，選擇若干地方進行試點，並不是要人為延遲改革。農村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關系十分復雜，牽一發而動全身。因此，推進農村土地制度改革，必須審慎穩妥、試點先行。事實証明，我國經濟體制改革與基於“華盛頓共識”的蘇東激進式“休克療法”不同，中國的經濟改革是一個理性的漸進式的制度變遷過程，這也是我國30多年改革開放取得重大成就與存在問題的關鍵。改革是一個探索未知的過程，在某種意義上也是一個試錯的過程，需要摸著石頭過河，採取試點探索、投石問路的方法。這是具有中國智慧的辦法，也是確保改革穩步推進的重要法寶。要在加強整體設計的背景下，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結出可復制、能推廣、利建制的改革經驗。

　　當前，一些地方都摩拳擦掌，急於在農村土地制度改革上取得突破，對此必須保持警惕。無論是面上推進，還是點上試驗，深化農村土地制度改革，都要守一定之規，按程序進行。

　　首先，既要從我國基本國情出發，又要適應農業農村發展新形勢，要把握經濟社會發展的階段性特征，順應現代農業發展客觀規律。

　　其次，要在現行法律框架下依法推進，對已經不符合發展要求的法律法規，必須在經過法定程序修訂之后才能推進。

　　第三，涉及突破現行法律法規的改革試點，必須經過法定程序授權推進。對一些重大改革，一定要在中央統一部署下，規范有序推進。不要自行其是、搶跑越線，更不能一哄而起。

　　推進須審慎

　　（一）完善農村土地承包政策

　　今年的中央一號文件首次提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。這是深化我國農村經濟體制改革的一大創新。黨的十一屆三中全會開啟的農村改革，實現了土地所有權與承包經營權的“兩權”分離，極大解放了農村生產力，現在再把經營權從承包經營權中分離出來，有利於在穩定集體所有權和農戶承包權的基礎上，激活土地經營權，有利於發展適度規模經營、加快構建新型農業經營體系。理順農村土地所有權、承包權、經營權三者關系，是農村改革理論和實踐上的又一重大突破。當前，要盡快研究出台關於穩定農村承包關系並保持長久不變的配套政策，探索三權分置有效形式，加強土地承包經營權確權登記頒証工作，推動相關法律法規修訂，抓緊研究承包土地的經營權抵押、入股實施辦法。

　　深化農村土地承包制度改革、促進農業經營體制機制創新，既要細化完善，也要有創新突破，既要“穩”也有“活”。一是深入開展關於長久不變相關問題研究，做好政策儲備﹔二是穩步開展土地承包經營權確權登記頒証工作，爭取用5年時間基本完成，強化土地承包經營權物權保護﹔三是抓緊研究提出規范土地承包經營權抵押、入股的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修訂相關法律法規﹔四是推動土地流轉公開市場建設，健全土地流轉管理服務制度﹔五是制定土地流轉准入監管辦法，出台建立土地流轉風險保障金的指導意見，規范工商企業租地行為，引導農戶與企業結成利益共同體，共生共贏﹔六是促進家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業和農業社會化服務組織等各類新型農業經營主體健康發展，促進農戶家庭經營為基礎、合作與和聯合為紐帶、社會化服務為支持的立體式復合型現代農業經營體系加快建立。

　　（二）引導和規范農村集體經營性建設用地入市

　　自20世紀80年代，我國開始由計劃經濟向市場經濟轉軌，市場配置資源的決定性作用逐步顯現，這就要求建立和完善可流轉的物權或財產權體系。從包產到戶到延長承包期限30年乃至長久不變，無不體現了國家對農民土地財產權的尊重和保護。當前，隨著經濟社會發展和產業結構升級，上世紀八九十年代蓬勃興起的農村工業化也發生了重大轉變，不少農村地區普遍出現了原有的集體經營性建設用地無法得到合理充分利用的現象。

　　同時，為解決建設用地緊張的狀態，黨中央、國務院在政策層面上也一直在積極探索解決集體經營性建設用地入市問題。2008年十七屆三中全會提出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”今年的一號文件再次提出：“引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。”

　　建立城鄉統一建設用地市場的同時，也必須防范農村集體建設用地無序流轉所可能導致的種種問題，一要切實把握好規劃和用途管制前提，加強土地利用總體規劃管控。確保土地利用經濟、社會和生態效益相統一。二要研究制定關於開展農村集體經營性建設用地使用權市場交易試點工作指導意見，探索建立集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。三要在試點實踐和制度儲備基礎上，推動修訂土地管理法等相關法律法規。四要在修法基礎上，研究制定農村集體經營性建設用地流轉條例。