完善財政轉移支付制度是推進地方稅制改革的重要補充
1994年的分稅制改革，確立了以生產地原則（注冊地管理辦法）為核心的增值稅地區分享制度，明確了增值稅在中央與地方之間的分享比例。增值稅的共享安排一定程度上減輕了中央與地方的財政緊張關系，也深刻影響到了中央與地方政府對經濟的管理方式。
其實，在增值稅的稅收分配上，除按比例進行分配外，還可以採取均等化的轉移支付方法，即根據各地區的人口規模、經濟發展狀況、財政資金需求等一系列指標，按照一定的標准化公式進行分配。
如果說開征新稅種對現行稅制體系框架和既有營改增稅制改革方案具有一定的“顛覆性”，則以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎、以實現各地公共服務水平的均等化為主旨的財政轉移支付制度，無疑是彌補營業稅改征增值稅后地方政府利益受損的另一種有效途徑。
在增值稅擴圍中，如果通過財政轉移支付的方式把中央政府增加的收入返還給地方政府，則來自地方的改革阻力肯定會減小許多。在不改變現行分稅制財政體制的基礎上，財政轉移支付制度可以作為推動增值稅擴圍改革的補充性制度，這樣做有利於降低改革成本，調動地方參與這項改革的積極性。
中央對地方政府的轉移支付，可依具體目標的不同採用不同的方法。
在增值稅擴圍改革中，由於並不涉及原有的體制補助問題，因此，中央政府可以採取的轉移支付方式具體包括了稅收返還、財力性轉移支付以及專項補助，不同轉移支付方式在具體的目標和功能方面有所不同。其中，稅收返還和財力性轉移支付在體現中央政府的意圖方面較弱，專項補助則在體現中央政府的意圖方面較強﹔稅收返還在影響地方政府的決策方面程度適中，財力性轉移支付在這方面較弱，專項補助則較強。在地方政府運用補助資金的自由度方面，稅收返還和財力性轉移支付較強，而專項補助則較弱。增值稅擴圍改革下的轉移支付應逐步取消稅收返還，重構財力性轉移支付與專項補助制度，著力實現縱向轉移支付的規范化和透明化運作。
這主要是因為目前的稅收返還仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現了對收入能力較強地區的傾斜原則，維護了較富裕地區的既得利益，與縮小地區間差距的主旨背道而馳。採取專項補助的方式對促進財政均等化的作用最大，能夠解決一般性轉移支付所不能解決的問題，特別是一些基本公共服務水平的提高問題。財力性轉移支付在促進財政均等化上的作用雖然沒有專項補助大，但地方政府在使用財力性轉移支付資金上具有更大的靈活性。
自1998年以來，財政均等化已成為實施公共財政的基本要求，因此在確定營改增后財政轉移支付方式的具體方案選擇方面，還是應服從於公共財政的基本要求，強化地方經濟和社會發展中基礎性數據的真實統計、收集和使用，強化預算管理和監督，切實維護地方政府的應有利益。應通過修改《預算法》和制定《財政轉移支付法》等法律手段，促進和保障地方公共服務能力或水平的均衡化發展。
（作者單位：中國社科院法學所）
 |
