三、政府配置公共資源要尊重市場規律
在社會主義市場經濟中，明確市場對資源配置的決定性作用不能放大到不要政府作用，也不能把市場決定資源配置放大到決定公共資源的配置，更不能像新自由主義認為的那樣不要政府。
對政府與市場的作用不能以為強市場就一定是弱政府。政府作用和市場作用不一定是此消彼長的對立關系。以前一時期的蘇南地區為例，這裡既有政府的強力推動又有市場的強大作用。原因就在於，政府和市場不在同一層面發揮作用。政府強在為市場有效運行創造好環境，如法制、人文的軟環境，重要基礎設施的硬環境﹔政府強在自身財力，沒有與民爭利﹔政府強在對各級政府的全面小康和基本現代化的指標導引和考核。這種政府的強力推動實際上是支持市場充分發揮作用。因此，這裡強市場的重要標志是：世界500強企業和規模型民營企業蜂擁而至高度集聚。當然，隨著市場對資源配置起決定性作用的理論被確認，這種強政府和強市場的合作方式也需要轉型。
面對市場對資源配置的決定性作用，凡是市場能做的，比政府做得更好的都交給市場。但這並不意味著不要政府對經濟的干預。全社會的資源除了進入市場的市場資源外，還有公共資源。公共資源是未明確私人所有的資源，涉及沒有明確私人所有權的自然資源、政府的法律和政策資源、公共財政提供的公共性投資和消費需求等。公共資源的配置不能由市場決定，原因是公共資源配置是要滿足公共需求，遵循公平原則，隻能由政府決定。
根據一般的市場經濟理論，在市場決定資源配置的場合，需要政府在市場失靈的領域發揮作用。其中包括克服貧富兩極分化，克服環境污染之類的外部性。制度經濟學指出，政府（國家）作為制度變遷的重要基石，其基本功能是保護有利於效率的產權結構。宏觀經濟學明確指出，市場決定資源配置基本上是解決微觀經濟效益、宏觀經濟的總量均衡，而克服高失業和高通貨膨脹之類的宏觀失控，則要靠政府的宏觀調控。
綜合上述理論界定，在市場對資源配置起決定性作用的條件下，政府要更好配置公共資源，需要政府和市場有明確的邊界。大致可作如下界定：市場決定不了的，如涉及國家安全和生態安全的由政府決定﹔市場失靈的，如公平分配和環境保護方面等由政府干預﹔市場解決不了的，如涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目由政府安排﹔市場調節下企業不願意進入的，如公共性、公益性項目由政府安排。在這樣一些領域政府不只是進入，而且應該充分並且強有力地發揮作用。政府配置公共資源主要是政策路徑，其中包括利用收入分配政策促進社會公平﹔通過產業政策和負面清單引導產業結構轉型升級﹔通過財政和貨幣政策調節宏觀經濟運行。
對於我們這樣一個仍然處於社會主義初級階段的發展中國家來說，發展仍然是硬道理。推動發展理應是政府的重要職責，但政府推動發展的質量不高。究其原因，主要就在於對各級政府的GDP考核和片面追求GDP的增長，促使政府利用行政手段配置資源，沒有充分發揮甚至壓制了市場在配置資源方面的效率功能。現在國家明確糾正單純以經濟增長速度評定政績的錯誤導向，同時要求取消優惠政策、大幅度減少審批項目，這就為各級政府擺脫原有發展方式的束縛，充分發揮市場配置資源的決定性作用提供了空間。在此前提下，各級政府還需要承擔必要的推動發展的任務。例如，推動城鄉發展一體化和城鎮化、發展創新驅動型經濟、經濟結構調整、生態和環境建設、發展開放型經濟，等等。以上發展任務和克服市場失靈，都需要政府通過公共資源的配置來推動和實現。
在市場對資源配置起決定性作用后，更好發揮政府作用的一個重要標志是政府行為本身也要遵守市場秩序。政府職能的錯位，政府權力的濫用都會引起市場秩序的混亂。政府超越了所應該擁有的權限，直接介入了企業的微觀經營活動，可能造成企業行為機制的扭曲。政府也會失靈，官僚主義、尋租、行政壟斷還大量存在。除此以外，“由於政策制定者個人主觀認知的困難也會造成政府的失靈。”（哈米德·豪斯賽尼：《不確定性與認証欠缺導致欠發達國家的政府失靈》，載《經濟社會體制比較》2004年第2期）針對這些問題，政府更好發揮作用的基本路徑是政府作用機制要同市場機制銜接，政府配置公共資源同市場配置市場資源應該結合進行。
首先，在推動發展方面,政府作用不能孤立進行，需要同市場機制結合。現階段的經濟發展突出在兩個方面：一是結構調整，二是創新驅動。經濟結構尤其是產業結構調整主要依靠市場來調節。我國產業結構的突出問題是產能過剩越來越嚴重。市場有效配置資源的一個重要機制是優勝劣汰，隻要打破地方保護，利用市場機制調節產業結構就能有效淘汰落后的和過剩的產能。但是對我們這樣的發展中大國來說，經濟結構的調整不能只是靠市場，產業結構的轉型升級需要國家的產業政策來引導，尤其是前瞻性培育戰略性新興產業還是需要政府的引導性投資。再就創新驅動來說，市場競爭能夠提供創新的壓力，技術創新也需要市場導向。但市場配置的是已有資源的問題，而創新驅動需要驅動非物質資源的創新要素，需要創造新的要素，僅僅靠市場不能完全解決創新驅動問題。需要國家推動創新驅動：一是國家實施重大科學創新計劃﹔二是國家要對技術創新與知識創新兩大創新系統進行集成﹔三是國家要對孵化新技術提供引導性投資﹔四是國家要建立激勵創新的體制和機制。
其次，在克服市場失靈方面,政府作用要尊重市場決定的方向。市場決定資源配置必然是資源流向高效率的地區、高效率的部門、高效率的企業。堅持公平競爭的市場規則運行能夠保証結果的效率，但不能保証結果的公平，由此產生的貧富分化反映市場失靈。（斯蒂格利茨在近期出版的論著中指出：“已為共知的市場經濟最黑暗的一面就是大量的並且日益加劇的不平等，他使得美國的社會結構和經濟的可持續受到了挑戰：富人變得愈富，而其他人卻面臨著與美國夢不相稱的困苦。”《不平等的代價》第3頁，機械工業出版社2013年版）社會主義市場經濟的運行既有效率目標又有公平目標，政府有責任促進社會公平正義，克服這種市場失靈，以體現社會主義的要求。為了保証市場配置資源的效率，政府貫徹公平目標的作用就是進入收入分配領域，依法規范企業初次分配行為，更多地通過再分配和主導社會保障解決公平問題。即使要協調區域發展，政府也是在不改變資源在市場決定下的流向的前提下，利用自己掌握的財政資源和公共資源按公平原則進行轉移支付，或者進行重大基礎設施建設吸引發達地區企業進入不發達地區。
第三，在提供公共服務方面，政府作用要尊重市場規律，利用市場機制。必須由政府提供的公共服務，並非都要由政府部門生產和運作，有許多方面私人部門生產和運營更有效率。政府通過向私人部門購買服務的方式可能使公共服務更為有效、更有質量。例如，推進城鄉發展一體化的一個重要方面是推進基本公共服務的城鄉均等化，在廣大的農村城鎮所要提供的基本公共服務不可能都由政府包攬，也可採取購買服務的方式。籌集公共資源也是這樣。城市建設的資金可以由政府為主導建立透明規范的城市建設投融資機制，其中包括地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
第四，在維持市場秩序方面，政府要加強社會信用體系建設。建立市場秩序必須高度重視道德規范建設，解決好市場秩序的道德基礎即誠信問題。隻有當交易者建立在誠信基礎上，所有各種市場規范才能起作用。社會信用體系建設涉及兩個方面：一方面是制度性信用，即通過各種法定的和非法定的方式建立健全征信體系，通過法律手段嚴厲打擊欺詐等失信行為﹔另一方面是道德性信用，即褒揚誠信、鞭撻失信，形成全社會共同遵守的道德觀和價值觀。這兩方面相輔相成，克服機會主義行為，使誠信成為自覺的行為，也就是自覺地遵從市場秩序。
總結以上分析，在市場對資源配置起決定性作用的社會主義市場經濟體制中，需要分清政府與市場作用的邊界，在此基礎上，政府和市場都要充分而有效地發揮作用。不能將政府作用和市場作用對立起來。不能以為強市場就一定是弱政府，強政府一定是弱市場。關鍵是，兩者不是作用於同一個資源配置領域、同一個層面，政府和市場不會沖突，因而不會有強政府和強市場的此消彼長的對立。當然，隨著市場對資源配置起決定性作用的理論被確認，一方面，為了使市場對資源配置起決定性作用，政府要通過自身改革盡可能退出直接配置資源，還要推動市場體系的完善並建立市場規范，以保証市場配置資源的效率﹔另一方面，政府的所有這些作用，應該與市場機制銜接並注意利用市場機制。
（作者：南京大學黨委書記、教授）
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