政府職能轉變的法治化——訪著名法學家江平教授

　　記者：黨的十八大提出了到2020年“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的宏偉目標。《國務院機構改革和政府職能轉變方案》指出政府職能轉變是行政體制改革的核心。您認為政府職能轉變對法治建設有何意義？

　　江平：政府職能轉變是依法治國和市場經濟建設中很重要的環節。我們國家長期以來的問題就是政府干涉過多，減少政府干預實際上是改革開放以來一貫追求的一個目標。但是，實際執行的並不很理想。比如說《行政許可法》，當時貫徹的基本精神就是：隻要市場能夠解決的盡量由市場去解決，市場不能解決的由社會中介組織解決，隻有當市場、中介組織、社會不能解決時國家才參與。這個想法非常好，貫徹了法治的基本精神。但是我覺得《行政許可法》實施以后沒有看到顯著的變化，政府的職能基本上還沒有太多改變。我的感覺是，政府好像還是戀戀不忘自己手中的權力，因為權力裡面有利益，每批准一個就有它的利益在內。經過這十多年，從《行政許可法》到現在，新一屆政府仍然提出來這個問題，就表明這一問題的嚴重性。所以我覺得政府干預過多是法治問題的一個核心，也是市場問題的一個核心。因此，政府應當限制自己的權力，而且要有斷腕的決心。當然，政府職能轉變還需要依法規定政府職能，從外部限制政府權力。因此，應該將政府內部自覺改變自己的職能和通過法律外部限制政府權力結合起來。

　　記者：2000年以來的國務院政府工作報告幾乎每年都認為政府職能轉變不到位，都強調政府職能轉變。學者大多也認為這些年政府職能轉變的成效不是很大。您認為根本的原因是什麼？

　　江平：我覺得政府職能轉變成效不大的很重要的一個原因就是政治體制改革也好，政府職能的轉變也罷，都涉及到一個很根本的問題，就是利益問題。如果經濟體制改革僅僅涉及到市場主體的利益那好辦。你比如說農村的土地承包，這個問題那是放寬了對集體土地權利的限制，利益的改變。但是涉及到深層次的問題就是政府的利益了，所以在這點上說，我們常常說隻要涉及到政治體制改革，涉及到政府的權力和利益的問題，難度必然就會加大。我想政府職能的改變就反映了這個問題，因為政府職能改變不僅僅是一個權力的改變，它涉及到利益的分配問題。如果政府職能涉及到的是一個資源分配的問題，那頂多還是涉及到國有企業的利益。礦藏、資源原本社會享有，現在專門給了國有企業，那這個利益分配裡面涉及到國有企業。如果涉及到批准的權限，涉及到收費的問題，那就有政府利益的問題了。我們現在的產品質量，藥品質量，食品質量，像這樣的一些問題，實際上裡面有很多政府的利益。所以我覺得隻要涉及到政府收費權的問題，那改革是相當困難。為什麼呢？就因為有利益在裡面，利益是政府職能轉變最核心的問題，就是這個道理。

　　記者：有經濟學家說政府職能轉變的核心是法治，這個觀點您同意嗎？

　　江平：這當然同意。我覺得法治的問題涉及到兩個問題。法治的第一個問題就涉及到權力。法治的根本問題是權力和權利的爭執。市場呼吁權利，而政府對權力關心的更多一些，所以在權利和權力平衡的過程中就體現了法治的基本精神或者法治的走向，即：減少政府手中的權力，給予市場主體更多的權利。所以，第一個問題是政府如何制約手中的權力，或者說怎麼樣把權力關進法治的籠子裡。法治的第二個核心問題是利益的問題。法治肯定離不開利益，利益分配是現在改革發生障礙、發生困難的最核心所在。這個利益有兩種利益，一個是政府的利益，一個是政府公務員的利益，這兩個利益結合在政府職能轉變裡面。進一步改革是不能夠回避這個尖銳的問題，政府的利益和政府公務員的利益都需要解決。

　　記者：黨的十八屆二中全會提出“加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法制保障的國務院機關職能體系”。您認為在政府職能轉變法治保障方面我們還有哪些欠缺？

　　江平：法律還不夠健全。比如說行政程序法還沒有。執法如果連這個程序都沒有很難說將政府的權力關進了籠子裡。再比如我們已經有的《行政許可法》，這個並沒有認真來做，我的感覺是《行政許可法》可能隻實現了20%左右的預期目標。很多東西應該是由市場或者社會來解決，但是最終還是由政府來解決。

　　記者：過去我們機構改革經常講減少行政審批，數據顯示的確減少了好多，但行政審批事項似乎還是很多，好像這邊在減少，那邊在增加。您也認為《行政許可法》實施效果不好，這是《行政許可法》本身出了問題，還是沒有執行好？

　　江平：我認為還是社會阻力太大，法律本身是好的，但是社會中的負能量太大了。本來作為政府的工作人員應該按照它來做，但是它本能的惰性使它往回退。另外，法治還有第二層意思，就是法治應該是依照法律的理念，這些理念包括分工制約、民主、自由、權利保障等。這方面我們有很大的欠缺，起碼從分工制約這一條來說就有很大的欠缺。在西方國家，議會的監督是非常重要的，而我們人大的監督遠遠不夠，所以從這一點來看，整個制度的制衡也有問題。

　　記者：《國務院機構改革和政府職能轉變方案》已經通過並開始實施，這個方案有許多非常具體的措施。之后國務院辦公廳又下發了《關於實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》，進一步明確了改革的時間表，您對此有何評價？

　　江平：我覺得《國務院機構改革和政府職能轉變方案》應該說有很多新意，這個新意就是職能改變跟機構改革已經不是完全停留在一個一般的表述了，它有了一個路線圖和時間表。路線圖表明它有一個具體操作的方案，時間表表明它有先后順序的安排，這就表明領導在這個問題上心中有數了，這是很可喜的現象。

　　記者：這次國務院機構改革最引人關注的是鐵道部的政企分開改革。您怎麼評價鐵道部的改革？

　　江平：關於鐵道部的改革二十多年前就開始了，我在七屆人大的時候，通過了《鐵路法》，《鐵路法》當時就爭論了一個問題，鐵路要不要政企分開。當時我記得結論是鐵路還不能實行政企分開，條件還不成熟，原因就在於鐵路的管理是類似於軍隊的管理，或者是一種半軍事化的管理。既然它的管理模式是半軍事化的，要實行市場經濟就很難了。這次鐵道部的改革體現了改革的決心，就是真正實現了政企分開。實現鐵路的政企分開，這是鐵路運輸真正走向市場化的第一步，有了這第一步才能考慮下一步如何改革，我覺得這是很關鍵的一步。