張晉藩，楊靜：俸祿與廉政史鑒

2014年01月14日09:39 來源：《國家行政學院學報》

原標題：張晉藩，楊靜：俸祿與廉政史鑒

　　三、俸以養廉

　　從歷史角度考量，“吏不廉平則治道衰”﹝13﹞184，官吏的廉潔對於政權的維護與發展十分重要。“頒俸祿以養廉，禁賄賂以防奸。”﹝14﹞985要發揮俸祿對於廉政的重要作用，需要建立合理的俸祿制度。俸以養廉的理論前提是合理的俸祿制度，而非厚俸制度。

　　厚俸以養廉，從總體上看具有一定的合理性。在法定的厚祿中官吏取得供給上的滿足和必要的支出，官員的基本需求在法定范圍內得到了滿足，無疑可以抑制其追求法定以外的貪掠，從總體看有助於官吏廉潔自律。比如，漢宣帝採納臣下建議, 詔令增俸，改善了漢初的薄俸狀態。其結果提高了官吏的積極性，增強了官吏的廉政意識。清正廉潔之官大量涌現,史稱“漢世良吏,於斯為盛。”﹝13﹞2688但是厚俸以養廉不能絕對化。厚俸給予官吏在合法的范圍內利益的某種滿足，使其安於職守，不作法律外的訴求。然而人欲往往是持續的增長的，正所謂欲壑難填，官吏盡管取得了法律內的優厚待遇，卻也仍然會追求法律外的更多利益上的滿足。王安石推行厚祿養廉政策后，良吏仍然很少，官員受賄如故。故當時不少人“不以為善”。厚俸隻起到了揚湯止沸的作用，不可能取得釜底抽薪之效。

　　根據社會經濟發展的水平確定合理的俸祿量，使官吏的治績與其俸祿所得達到相對的平衡，發揮俸祿對於廉政的積極作用是俸以養廉理論的關鍵。樹立合理的俸祿標准，建立合理的俸祿制度，需要注重綜合為治。具體有以下三點：

　　第一，維持官員數量和俸祿標准的相對穩定，使俸祿總量控制在府庫收入所能承擔的合理范疇。

　　歷史上的王朝在其發展過程中，往往都會面臨俸祿日厚以及官吏數量的日漸膨脹導致的越來越龐大的俸祿支出。俸祿的支出是以國家府庫收入為前提的，其結果隻能是通過征稅賦、發徭役將之加諸於百姓，這樣就容易激發經濟與政治的危機，引發社會動蕩。為此，控制官員人數設置，規定合理化的俸祿計量標准具有深遠的意義。這就要求：

　　其一，控制官員人數的設置。“民少官多,十羊九牧。”﹝15﹞3398“士大夫眾則國貧”。冗官冗費是封建社會的瘤疾，直接導致了俸祿總量的增加和國家財政的重負。《唐律》專設規定以控制官吏數量，禁止濫設。“署官過限及不應置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”﹝16﹞292宋太祖曾倡導“與其冗員而重費，不若省官而益俸。”﹝17﹞12通過精簡官吏數量來提高官吏待遇，以免加重財政負擔。

　　其二，規定合理的俸祿計量標准。俸祿的標准既要與府庫收入相符合，也要根據當時物價的浮動及購買力水平而隨時調整。同時，還要對俸祿的標准進行橫向考察，即把官員的俸祿收入與當時其他社會群體的收入進行比較。隻有這樣才能衡量出官吏俸祿收入在社會經濟中所佔的比例與位置，對俸祿狀況做出較為客觀的認識，從而得出相對科學的俸祿計量標准。以明宋兩朝為例，宋朝官員俸祿優厚，然其物價水平較高，其他階層收入也高。明朝官員俸祿微薄，但明時物價低廉，官吏與其他階層收入相差十分懸殊。根據一項統計，“以七品縣令一年俸薪126.88兩做比較，其俸薪是普通人平均年薪10.8兩的11.75倍。”﹝18﹞37這在當時實屬高薪。

　　正如前文所述，俸祿關乎到財政、稅賦、廉政等各方面。“爾俸爾祿，民脂民膏”。講求俸以養廉，需要綜合為治。一方面要尊其位，厚其祿，保障人才清正為官之所需。另一方面要嚴格控制俸祿支出在財政中的分額，不可導致稅賦太重。

　　第二，科學量化俸祿，依法規范俸祿，杜絕法外支俸。

　　俸祿是歷代財政最主要的支出項目之一。正如唐人所說“養賢之祿，國用尤先。”﹝19﹞1663明人也指出“國家經費，莫大於祿晌。”﹝3﹞7994在尋求俸祿與府庫收入平衡點的基礎上，擬定合理的俸祿標准，量化官吏待遇，使得官吏財產透明化。既有利於官吏收入穩定與發揮才干，也有利於對官吏進行考課、監察，加強對官吏的廉潔監督。歷史証明厚俸與薄俸都不是養廉的關鍵性因素，合理的俸祿是養廉的前提。養廉的關鍵還在於將俸祿的標准、收支及監督納入法律的范圍內，給俸祿配之以法律的制度保障，用法律來規范俸祿，杜絕法外支俸。廉政問題是個復雜的系統工程，俸祿只是其中條件之一，合理的俸祿制度隻有依靠法律的保障，並與考官之法、考課之法、監察之法等法律制度相結合，才能發揮俸以養廉的目的，實現官僚隊伍的穩定與廉潔。

　　第三，為政在人，培養官員廉潔自律。

　　“徒法不足於自行，徒善不足以為政。”﹝20﹞162俸祿太薄忽視人了的需要。厚俸養廉忽視了人的欲望。重法懲貪忽視了人的品行。我們在史為鑒討論俸祿與廉政問題時，不可忽略人自身的作用。中國古代以詩書禮樂相尚，用以提高官員的人文素養，培養引導其人生觀、價值觀、世界觀。官吏廉潔奉公，不為俸祿厚薄等外界環境所動搖的一個關鍵因素在於個人的內在修為。“禮義廉恥”、“三綱（明明德、新民、止於至善）、八目（格物、致知、誠心、正意、修身、齊家、治國、平天下）”等傳統價值觀念已經深入其心，有助於其保持名節，克己奉公。宋蘇轍就曾指出，“若朝廷誠患吏貪，但使官得其人，則吏之受賕，自有分限。若猶未也，則雖重祿深法，不能禁矣。”﹝21﹞774因此選用品行好的人為官對於養廉也尤為重要。為政在人，保持官吏的較高素質，有助於維持官僚隊伍的穩定，發揮官在治國理政馭民方面的積極作用。

　　結語

　　中國俸祿制度源遠流長，自先秦至清末，歷史2000多年，其誕生、演變、發展對於維護封建國家機器的正常運轉、造就和培養統治人才起到過重要的作用，但囿於其產生運行的背景，也有著難以克服的弊端。俸祿與廉政之間的關系帶給我們的啟發值得我們思考借鑒，其難以克服的痼疾也值得我們醒視破除。歷史的經驗是豐富的，取益於史正是對執政者的智慧要求。我們今天在合理的規定工資待遇的同時，在選官、察官、懲貪、獎廉等各方面都要注重綜合為治。

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