李正華：毛澤東與新中國的政治制度

2014年01月08日16:03 來源：當代中國史研究

三、選定並積極實踐了民族區域自治制度

民族區域自治制度是新中國成立時毛澤東結合中國實際情況採取的一項基本政策，也是中國的一項基本政治制度。中國的民族區域自治是在國家的統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權，使少數民族人民當家作主，自己管理本自治地方的內部事務。

中國共產黨成立后，就把解決民族問題、實現民族平等和團結作為中國新民主主義革命的一項重要內容，進行了長期的探索。1922年7月，中共二大根據馬克思主義關於民族問題的一般原理，提出在蒙古、西藏、新疆實行自治，以建立聯邦制國家作為解決中國民族問題的綱領。﹝16﹞1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《憲法大綱》規定：“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的民族自決權。”﹝17﹞1935年8月1日，中華蘇維埃共和國中央政府和中國共產黨中央委員會共同發表了《為抗日救國告全體同胞書》，強調了中國境內的民族一律平等的政策。1936年5月25日，毛澤東簽發的《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》比較明確地提出了民族區域自治的思想：“我們根據自決的原則，主張回民自己的事情，完全由回民自己解決，凡屬回族的區域，由回民建立獨立自主的政權，解決一切政治、經濟、宗教、習慣、道德、教育以及其他的一切事情，凡屬回民佔少數民族的區域，亦以區鄉村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。”﹝18﹞同年10月20日，中國工農紅軍在同心城清真大寺建立了中國歷史上第一個縣級少數民族自治政權——陝甘寧省豫海縣回民自治政府。它的成立萌發了中國民族區域自治的幼芽。

抗日戰爭時期，中國共產黨對民族政策進行了調整，堅持實行民族平等，推行民族區域自治。1938年10月，毛澤東在中共六屆六中全會上的講話中，比較系統地闡述了民族區域自治的思想。他提出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。”﹝18﹞（p595）1941年5月，經毛澤東改寫、中央政治局批准的《陝甘寧邊區施政綱領》對民族區域自治作出了具體規定：“依據民族平等原則，建立蒙回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙回民族的自治區，尊重蒙回民族的宗教信仰與風俗習慣。”﹝19﹞1942年，陝甘寧邊區政府先后劃了定邊縣的若干區域和城關鎮的自然村、曲子縣的三岔鎮為回民自治區。在少數民族自治區內，由少數民族自己選舉區長、鄉長，管理自治區內部事務。1947年5月1日，中國第一個省級少數民族自治政府——內蒙古自治區人民政府宣告成立。

由於受列寧民族自決理論、蘇聯聯邦制實踐及共產國際的影響，在整個民主革命時期，一直到《共同綱領》起草修改時，包括毛澤東在內的中國共產黨人基本上都是主張民族自決和建立聯邦制國家的。盡管抗日戰爭和解放戰爭期間也曾有過民族自治的主張和實踐，特別是內蒙古自治區人民政府的成立，為后來確定民族區域自治政策提供了成功的范例，但當時提出的“民族區域自治”還比較籠統，革命根據地和解放區建立的少數民族自治政權基本上是聯邦制思想框架下的民族區域自治，而不是后來意義上的統一國家內部地方性的民族區域自治。

在探索解決民族問題的過程中，中國共產黨形成了一個共識：中國是統一的多民族國家﹔各族人民都是中華民族的成員，贊成平等的聯合，而不贊成互相壓迫﹔中華民族具有光榮的革命傳統和優秀歷史遺產，中華民族的歷史發展趨向是統一、團結。這一共識為在中國實行民族區域自治政策、正確解決民族問題奠定了理論基礎。在籌建新中國、研究採取什麼樣的國家結構形式時，毛澤東正是根據這一共識，最后放棄了民族自決和建立中華聯邦共和國的設想，而是選擇採取統一國家內部地方性的民族區域自治和建立一個統一的多民族的人民共和國，並把民族區域自治制度作為一項基本政治制度正式寫入《共同綱領》和《憲法》之中，使之法律化和制度化。

在第一個社會主義國家蘇聯已經實行共和國聯邦制的情況下，《共同綱領》沒有照搬蘇聯的經驗，而是創造性地確立了民族區域自治制度，把新中國確定為一個統一的多民族的人民共和國，是“史無前例的創舉”﹝7﹞(p258)。毛澤東對這個重大的關系全局的歷史性選擇起了決定性作用。1950年11月24日，周恩來在政務院第63次政務會議上回憶說：“孫中山先生曾在國民黨第一次代表大會上，就以‘民族自決’的口號把它肯定了下來。在我們制定《共同綱領》的時候，毛主席曾提出了以民族自治代替民族自決的原則，因為這樣做對於加強民族間的團結與合作是有利的。現在，從一年來的少數民族工作中，我們可以看得出毛主席在當時的預見是十分正確的。”﹝20﹞1983年10月，李維漢在給中共中央書記處和鄧小平《關於建立滿族自治地方問題》的信中也談到當年決策的情況：起草《共同綱領》時，毛澤東提出要考慮到底是搞聯邦還是搞統一共和國、少數民族區域自治。毛澤東征求李維漢的意見時，李維漢向毛澤東提出了不要搞聯邦的意見。﹝21﹞

毛澤東選擇實行民族區域自治，代表了中華民族的根本利益，是合乎中國國情的正確選擇。中國自古以來就是一個多民族的統一國家，而且是幅員遼闊並基本保持統一的單一制國家﹔中華民族多元一體的發展，各民族之間在政治、經濟和文化上存在著互相依存、共同發展的根本利益﹔國內民族分布形成了一種以漢族為主體的大雜居、小聚居的局面﹔漢族佔全國人口絕大多數，絕大多數少數民族都是在一個或幾個大小不一的聚居地與漢族交錯雜處，各地區的資源條件和發展存在差距﹔各少數民族在民主革命時期就擁護和支持中國共產黨的政治綱領，與中共建立了鞏固的聯盟，共同贏得了中國民主革命的勝利。統一多民族國家的國情為民族區域自治提供了歷史依據、現實條件和政治基礎。1949年10月5日，中共中央在一份電報中對此作了透徹的說明。電報中指出：在內戰時期，黨為了爭取少數民族、反對國民黨的反動統治（它對各少數民族特別表現為大漢族主義），強調“民族自決”，這在當時是完全正確的。但是，隨著國民黨的反動統治被打倒，新中國已經誕生，為了完成國家的統一大業，反對帝國主義及其走狗分裂中國民族團結的陰謀，在國內民族問題上，就不應再強調這一口號，否則就會“為帝國主義及國內各少數民族中的反動分子所利用，而使我們陷於被動的地位。在今天應強調，中華各民族的友愛合作和互助團結”﹝5﹞（p20）。

毛澤東不僅在《共同綱領》中明確把民族區域自治作為我國處理民族關系問題的制度選擇以法律的形式確定下來，而且強調要認真貫徹執行《共同綱領》的有關規定，把推行民族區域自治作為民族工作的中心任務之一。他要求認真在各少數民族中進行工作，推行區域自治和訓練少數民族自己的干部。他強調要鞏固和加強民族區域自治，不斷取得新的成就。從1950年開始，新中國在少數民族聚居區進行民族區域自治的試點。1952年8月，中央政府頒布新中國第一部民族問題的法規《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》），對民族自治地方的建立、自治機關的組成、自治機關的自治權利等重要問題作出了明確規定，有力地促進了民族區域自治工作在全國范圍內有序展開。1954年《憲法》對民族區域自治作了全面細致的規定，民族區域自治制度邁出了關鍵性的一步。隨后，國務院又根據《實施綱要》和《憲法》精神，於1955年12月發出《國務院關於更改相當於區的民族自治區的指示》、《國務院關於建立民族鄉若干問題的指示》和《國務院關於改變地方民族民主聯合政府的指示》，在少數民族聚居的地方全面推行民族區域自治。1955年10月，新疆維吾爾自治區成立﹔1958年3月，廣西壯族自治區成立﹔1958年10月，寧夏回族自治區成立。至此，中國已成立4個自治區、29個自治州和54個自治縣。1965年9月，西藏自治區成立，標志著全國范圍內民族區域自治格局的形成。在實踐民族區域自治制度的過程中，毛澤東始終抓住民族團結這個旗幟，並使之貫穿於民族地區的實際工作當中。他重視加強和改善民族關系，注意加強民族團結，培養少數民族干部，發展少數民族地區的經濟和文化，做好少數民族上層人士的統戰工作，努力消除舊中國歷史上留下來的民族不平等和民族隔閡，實現民族間的團結和合作。他提出不僅要反對大漢族主義和地方民族主義，加強民族團結，還要“在少數民族地區，經濟管理體制和財政體制，究竟怎樣才適合，要好好研究一下”﹝6﹞（p34）。他強調：“國家的統一，人民的團結，國內各民族的團結，這是我們的事業必定要勝利的基本保証。”﹝22﹞(p204)經過60多年的歷史檢驗，民族區域自治制度已經成為中國一項不可動搖的基本政治制度，它對於維護國家統一和社會穩定、加強民族團結和經濟發展具有不可估量的意義和作用。

新中國成立時確定的政治制度，盡管還有許多不夠完備之處，但並不能因此否定這些制度的合理性和毛澤東在開創中國政治發展道路過程中所做出的巨大貢獻。改革開放后，毛澤東創立的政治制度得到了堅持、發展和完善，顯示出其旺盛的生命力和極大的優越性。實踐証明，“新民主主義革命的勝利，社會主義基本制度的建立，為當代中國一切發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎。”﹝22﹞

﹝參引文獻﹞

﹝1﹞《全國社會治安工作會議在京舉行》，《人民日報》2001年4月４日。

﹝2﹞《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第675、677頁。

﹝3﹞《毛澤東文集》第5卷，人民出版社1996年版，第136頁。

﹝4﹞《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1057頁。

﹝5﹞《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第3頁。

﹝6﹞《毛澤東文集》第７卷，人民出版社1999年版，第32頁。

﹝7﹞《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第95頁。

﹝8﹞《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1257頁。

﹝9﹞《胡喬木回憶毛澤東》，人民出版社1994年版，第559頁。

﹝10﹞《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第205頁。

﹝11﹞《為了民主與科學：許德珩回憶錄》，中國青年出版社1987年，第298頁。