市場與政府：對中美城市化道路差異的思考
從城市化演進的歷史進程來看，無論是市場機制，還是政府政策，對於一個國家城市化進程的推動，都必須落實到城市這個地方主體﹔同時，城市對於人口和產業的吸引，也都必須借由市場機制或政府政策才能得以實現。市場機制和政府政策能夠各自在多大程度上作用於城市，除城市獨特的自然區位和資源稟賦外，主要取決於兩個方面的外在條件：一方面，要看城市在國家結構中的法律地位和行政地位如何﹔另一方面，要看土地、資金和勞動力等決定城市發展的生產要素資源在多大程度上由市場來配置。城市在一個國家的法律地位相對獨立性越強、行政上的自主性越高，則受市場機制作用的可能性就越大﹔反之，則受政府體制的約束和政策調控的影響越強。同時，城市自主擁有和可利用的生產要素資源越多，則市場機制運行的空間會越大﹔反之，受到政府政策調控影響的程度就越深。
美國是聯邦制國家，聯邦憲法隻負責聯邦與州的權力劃分，不涉及地方事務，中央政府與城市之間沒有直接的法律和行政關系。作為地方主體，美國城市通過州憲法的直接授權、或者通過州議會頒發的城市章程的規定依法享有自治地位。目前，美國共有48個州授予城市自治權，這些自治權力的范圍雖然因州而異，但一般都包含了政府的形式與組成、行政與人事管理、財政金融、土地利用規劃等政府管理的核心內容，使城市在不違背聯邦和州的憲法性法律的前提下，得以獨立行事。在行政關系上，州政府一般通過議會立法，要求城市地方政府為完成全州性事務履行職責，無權干涉城市自身的內部事務。橫向維度上，美國城市無論大小強弱，在法律地位上都是平等的，行政上也沒有上下隸屬關系，在大都市地區形成了地方政治和行政權力的碎片化格局，每個城市在城市化進程中都是獨立的權力主體，容易為吸引市場資源而形成競爭態勢。聯邦和州的政府不對城市間的市場競爭進行干預，只是在一定程度上為競爭失敗者提供社會援助。另外，美國的公民社會比較發達，對城市的經濟社會需求反應迅速，進而圍繞這些需求形成廣泛的政治參與，為市場機制介入城市發展提供了多樣化的渠道。
在城市化的資源要素上，首先，美國的土地制度以私人所有為主，同時受到城市政府土地利用規劃的約束。在城市建成區內，分區規劃對土地的開發與再利用形成有力的規制﹔但在城市范圍之外，特別是在廣袤的郊區，土地的開發與利用則受市場機制的支配。在大多數州，區域規劃多出於專業組織或者地方政府間的合作協議，對於私人土地市場的支配地位影響很小，而這種支配地位正是美國郊區蔓延和大量中小城市在大都市區內分散化布局的根本原因。
其次，美國城市建設與發展所需資金對於市場的依賴程度也比較高。除市場主體提供的競爭性服務之外，地方政府提供公共服務所需資金，主要有兩個來源：一是財產稅，二是公共債務。2011年，美國地方政府稅收收入佔一般性財政收入的63.9%，其中，財產稅是地方稅收的主體，佔稅收收入的74.2%﹔同年，地方財政總收入為16694.4億美元，地方公共債務總額則達到了17749.4億美元，高出前者6.3%，基本上都是長期債務，佔98.3%。18財產稅主要由當年房地產的市場價值決定，房地產價值越高，地方稅收就越多。稅收結構為郊區城市對黑人貧困家庭的排斥提供了一個重要的解釋。而長期債務中的主體（收入公債，約佔七成左右）主要用於收費性的大型基礎設施的建設和維護，一個城市人口多，經濟社會活躍，基礎設施的利用率高，是償還這類債務的保証，因此，是否能夠在債券市場順利發行長期債券，反映了城市的市場競爭地位。
最后，美國的城市人口具有很強的流動性，而且對於多數居民而言，這種流動性並不會損及經濟社會福利和政治權利，因此，人口的自由流動為城市之間的競爭提供了一個全國統一的勞動力市場。全國人口向大都市地區的集中，正是市場機制對於勞動力資源進行配置的結果。公共選擇理論的“用腳投票”，雖然只是一個理論假設，卻體現了許多美國人自主選擇工作和居住地點的流動偏好，特別是向郊區中小城市的流動。人口流動的目的，無論是工作還是居住，都會給地方政府帶來稅收，對城市化的激勵十分明顯。
中國是典型的單一制國家，城和鎮分屬國家結構中地方的不同層級，城鎮化進程主要受到中央政府的法律約束和政策調控。從政府政策的角度看，中國的城和鎮是分開的，城鎮化對於城和鎮具有不同的含義。在官方正式的文件當中，以城鎮化的表述替代了通常意義上的城市化，城鎮化就是中國特色的城市化，具有比較強的政策導向。
政府對於城鎮化的主導作用體現在幾個方面。首先，我國行政區劃的調整和城鎮的建制非常困難，特別是縣級及以上城市的升格，受到中央政府的嚴格控制。城市行政級別的提升和管轄權限的擴大，遂成為地方政府積極向中央爭取的城鎮化權力資源，是地方政府推動城鎮化進程的雙引擎。
其次，城鎮土地國家所有，同時規定土地的所有權與使用權分離。城市地方政府可以通過有償轉讓國有土地的使用權，獲得地租，補貼地方財政，籌措城市建設資金。特別是國家分稅制改革之后，地方政府稅收收入大幅減少，但所承擔的職能還有所增加，財政收支的“剪刀差”促使城市政府的土地財政持續擴張，再加上GDP導向下的招商引資和開發區建設，是我國土地城鎮化進程過快的基本原因。盡管如此，城市基於自主權限的市場化運作，仍然受到中央政府的調控，國土、規劃、建設等部門對城市土地利用、特別是對新增建設用地的審批非常嚴格﹔同時，由於級差地租的存在，地方政府也傾向於把土地的開發和利用往中心城市靠攏，以盡可能多地取得土地轉讓費，這樣就造成了城鎮化人口向中心城市及其鄰近地區的集中。
第三，長期以來，政府將城市化定位為農村城鎮化，提出引導農村剩余勞動力合理有序流動，避免涌向大城市，鼓勵就近、就地城鎮化，發展和依托鄉鎮企業，建設小城鎮，改革城鄉二元結構，成為我國城鎮化人口在各大區域間分布比較分散的政策動因。由於中央政府的農村城鎮化政策導向，以及尚未進行全國統一的戶籍制度改革，缺乏全民普惠的基本社會保障，導致我國人口流動的全國性市場、甚至大城市地區內部統一的勞動力市場均尚未形成，市場機制無法在城市和區域之間有效配置勞動力資源，城鎮化的整體布局未盡合理。
總之，我國當前的城鎮化格局，是市場力量與政府政策相互作用的產物，是對大城市和小城鎮的政策差異產生的結果。進入21世紀之后，國家堅持大中城市和小城鎮協調發展，強調以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極，成為有中國特色城鎮化道路的重點。為平衡區域間城鎮化的發展，推進城鎮化人口的合理布局，節約集約利用土地資源，提升城鎮化的內在質量，有效拓展我國的新型城鎮化道路，政府應劃定市場邊界，充分發揮市場機制對產業布局和城鎮化人口流動的基礎性作用，完善城鎮化的激勵機制，為市場機制提供制度和政策的支持。在我國常住人口城鎮化率已經超過50%的情況下，政策重心不宜著眼於城鎮化人口比例的過快上升，而應該著重調整城鎮化的布局與結構，以質量提高城鎮化對經濟發展的貢獻率。
首先，中西部地區的城鎮化應圍繞城市群展開，以中心城市為核心，以產業帶基軸，形成科學合理的城市分工合作紐帶，帶動中小城市和小城鎮的發展，真正將城鎮化建立在產業化的基礎之上，以產業發展創造就業崗位，帶動人口流動，有效地將欠發達地區的剩余人口吸引到城市群地區，避免盲目開發和城鎮化的遍地開花，減緩農村人口向沿海大中城市流動的壓力。
其次，已經進入工業化后期的東部發達地區，中心城市的定位應放在經濟轉型上面，發展生產者服務業和其他有競爭優勢的第三產業，將勞動密集型產業轉移到區域內可輻射的城市以及農村勞動力大量剩余的中西部地區，以勞動密集型產業的轉移帶動大城市地區人口的適當分散，以緩解中心城市過於擁擠的困境，提高城市生活質量。
再次，增強改革的協同性，改善國家財政資金的分配和使用結構，切實保証城鎮化人口的平等權利，支持城市基層社會組織的有序發展，在城市社會中發展面向社區和家庭的服務業，擴大城鎮化人口的就業渠道，提高社會保障能力。
最后，完善城鎮化的激勵機制，放棄片面追求GDP增長的政府評價體制。產業轉型升級、特別是傳統制造業等勞動密集型產業的外遷，培育新興產業，增強社會保障能力，都可能會讓中心城市面臨GDP增長放緩、財政壓力加大的困難。但是，從長遠看，發揮市場資源和社會力量的作用，克服暫時的困難，促進城市發展的成功轉型，實現社會公正，正是我國當前新型城鎮化的必由之路。
（本文系國家社科基金項目“基於城市區域理論的我國區域公共管理創新研究”的階段性研究成果，項目編號：12ZZB037）
注釋
1按照現行標准，大都市統計區至少包括一個人口不少於5萬人的城市或者城市地區（Urbanized Area）。
2"Population Distribution and Change: 2000 to 2010", http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-01.pdf [2013-10-18].
3Global Insight, "The Role of Metro Areas in the USA Economy", http://www.usmayors.org/74thWinterMeeting/metroeconreport_January2006.pdf [2013-10-22].
4Robert E. Lang, and Dawn Dhavale, "Beyond Megalopolis: Exploring America's New 'Megapolitan' Geography", Metropolitan Institute at Virginia Tech, 2005.http://www.mi.vt.edu/publications/otherresearch/document-pdfs/megaopolis.pdf [2012-10-20].
5顧朝林：“巨型城市區域研究的沿革和新進展”，《城市問題》，2009年第8期，第7頁。
6Demographia, Demographia World Urban Areas (World Agglomerations), 9th Annual Edition, March 2013.http://www.demographia.com/db-worldua.pdf [2013-10-18].
7葛江濤等：“中國城市誰長得最快”，《瞭望東方周刊》，2012年第33期。
8李國武：“中國省級開發區的區位分布、增長歷程及產業定位”，《城市發展研究》，2009年第5期，第1∼6頁。
9"US Metropolitan Area Population & Migration: 2000-2009",http://www.demographia.com/db-uland2000.htm [2013-10-18].
10Nancy A. Denton, "Half Empty or Half Full: Segregation and Segregated Neighborhoods 30 Years After the Fair Housing Act", Cityscape, Vol. 4, No. 3, 1999.
11胡錦山：“美國城市種族居住隔離與黑人貧困化”，《史學月刊》，2004年第1期，第106頁。
12"The Black Population: 2010 (2010 Census Briefs)", http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-06.pdf [2013-10-28].
1馬凱：“轉變城鎮化發展方式提高城鎮化發展質量走出一條中國特色城鎮化道路”，《國家行政學院學報》，2012年第5期，第6頁。另外，清華大學中國經濟社會數據中心2013年10月27日在北京發布的中國城鎮化調查數據則顯示，中國戶籍城鎮化率非常之低，非農戶籍人口佔全國總人口的比例僅為27.6%，20年內農轉非比例僅增長了7.7個百分點。
14傅晨：《農民工市民化的制度創新：基於廣東省的實証研究》，北京：中國經濟出版社，2013年，第14、34∼36頁。
15郭菲、張展新：“農民工新政下的流動人口社會保險：來自中國四大城市的証據”，《人口研究》，2013年第3期，第29∼42頁。
16王道勇：“質量型城鎮化芻議”，《理論動態》，2013年8月30日，第32頁。
17王慧博：《“失地農民”市民化研究》，上海社會科學院出版社，2010年，第125頁。
18"State and Local Government Finances Summary 2011", http://www2.census.gov/govs/local/summary_report.pdf [2013-10-28].
【作者簡介】
羅思東，廈門大學公共事務學院政治學系主任、教授。
研究方向：美國地方政府、城市與大都市區治理。
主要著作：《美國新城市化時期的地方政府》等。
Why the New Urbanization Road Is an Inevitable Choice for China
--A Comparative Study of the Historical Process of Urbanization in China and the United States
Luo Sidong
Abstract: Urbanization and metropolitanization are two different ways China and the United States adopted to become urbanized society. Their urbanization ways are similar to each other in terms of spatial pattern, land use and social characteristics, yet differences also exist due to their different economic, social and political systems. In the process of urbanization in both countries, market mechanism and government policies played their respective roles in allocating land, capital and labor resources, which had a profound impact on the urbanization characteristics of the two countries and provided a basic explanation of the difference in their urbanization ways. Under the current circumstances, China's policy should not focus on rapidly increasing the proportion of the urban population to the total population, but focus on adjusting the layout and structure of urbanization and improving its quality, so as to increase the contribution urbanization makes to economic development.
Keywords: urbanization, metropolitanization, domestic migration
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