葉興慶:從四個方面賦予農民更多財產權利

農村改革35年來，最重要的一條經驗就是尊重農民物質利益，以此調動農民積極性。實行“大包干”、提高農產品收購價格、取消農業稅、實行農業補貼，都是為了增加農民的物質利益。在新的歷史起點上全面深化農村改革，必須繼續尊重農民物質利益，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。十八屆三中全會《決定》明確指出，推進城鄉要素平等交換，維護農民生產要素權益，賦予農民更多財產權利。這是新形勢下進一步尊重農民物質利益的必然要求。

賦予農民公平分享土地增值收益的權利

土地是財富之母。農地農用和集體建設用地“集體所有、集體使用”產生的收益是生產經營收益。土地因改變用途而產生的收益是增值收益。在現行制度框架下，集體土地（包括農用地和建設用地）隻有被征收為國有土地才能進入城鎮土地市場，農村集體經濟組織和農民隻能得到按原用途計算的補償費，由此產生的土地增值收益歸政府所有。這種制度安排，促進了工業化城鎮化的發展，但也帶來農民土地財產權利受損、征地拆遷矛盾頻發等嚴重問題。十八屆三中全會《決定》要求，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。這是城鎮化背景下推進農村土地制度改革的出發點和落腳點。實現這個目標有兩條途徑：

一是縮小征地范圍。土地管理法規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。這意味著工業化城鎮化推進到哪裡，必須先把哪裡的集體土地征收為國家所有，然后才能出讓給各類建設項目使用。這是城鎮化進程中涉地矛盾的總根源。從根本上解決這個矛盾，必須回歸到“國家為了公共利益的需要”才行使征地權的憲法規定上來。這需要一個過程。現階段可以有選擇地縮小征地范圍。十七屆三中全會《決定》曾提出，“土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，農民可以通過多種方式參與開發經營”。十八屆三中全會《決定》進一步提出，“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這是縮小征地范圍的突破性舉措，也是農民分享土地增值收益的重要途徑。需要注意的是，對這一舉措仍有嚴格的限制條件：“符合規劃和用途管制”，意味著集體建設用地入市后的用途會受到限制，特別是不可能用於商品住房開發﹔“農村集體經營性建設用地”，意味著公益性建設用地和宅基地不在其列﹔農用地轉建設用地實行指令性計劃管理，而各地計劃指標普遍不足，不可能分給農村集體經濟組織，這意味著隻有存量集體經營性建設土地可能入市。

二是完善補償機制。我國正處於城鎮化快速發展階段，城鎮連片開發建設中既有公益性項目，也有經營性項目，嚴格按公共利益原則行使征地權很難操作，城鎮化所需的土地大部分今后還要繼續通過征收取得。目前是按原用途補償，最高不超過30倍。按這個標准，征農民一畝地僅補償2-3萬元。十八屆三中全會《決定》提出，“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。為此，應完善征地價格形成機制，改變按原用途補償的原則，使被征地農民分享土地非農利用產生的增值收益。征地涉及到農民住房拆遷時，不能再按地上附著物補償，而應保障被征地農民的居住權。還可探索留地安置、區段征收等新途徑。