葉興慶:從四個方面賦予農民更多財產權利

賦予土地承包經營權抵押、擔保權能

改革開放初期，農民僅獲得生產經營自主權。隨著土地承包期的延長，國家、集體與農民利益關系的調整，農民獲得的土地承包經營權的權能逐步擴大。物權法規定，土地承包經營權是用益物權，具有佔用、使用、收益權能。十七屆三中全會《決定》明確要求，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定並長久不變”，“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的佔有、使用、收益等權利”。完整的產權包括佔有、使用、收益、處分四項權能。實際上農民早已獲得出租、轉包、轉讓等部分處分權。十八屆三中全會《決定》指出，“賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。這就使土地承包經營權所包含的處分權更加完整。

需要注意的是，在穩定和完善農村基本經營制度的過程中，不斷擴大土地承包經營權的權能有其時代背景，是正確和必要的，保障了承包戶的權益，促進了農業發展，維護了農村穩定。但隨著農村人口轉移，承包主體與經營主體分離的現象越來越多，需要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。可考慮按照“尊重集體所有權、劃斷農戶承包權、保護務農者經營權”的思路，完善農村基本經營制度。在堅持集體所有前提下，承包權要賦予有資格的人，以體現公平﹔經營權要配置給有能力的人，以體現效率。隻有這樣，才能更好地適應推進城鎮化和現代農業的新要求。“尊重集體所有權”，就是要尊重集體經濟組織在佔有、處分方面的權能，發揮其在處理土地撂荒方面的監督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在促進土地適度規模經營方面的橋梁作用。“劃斷農戶承包權”，就是要界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍，在起點公平的基礎上落實“長久不變”，並對承包權的權能邊界進行清晰界定。“保護務農者經營權”，就是要適應承包主體與經營主體分離的新趨勢，對實際從事農業生產的經營者給予更多支持和保護，讓務農種糧者得實惠。

擴大農民住房財產權的權能

我國現行宅基地制度的基本特征是，“一戶一宅、免費取得、長期佔有、村內流轉、退出無償”。盡管物權法已將宅基地使用權界定為用益物權，但僅具有佔用、使用權能，不包括收益、處分權能。因為宅基地使用權還不能抵押、流轉，農民的住房附著在不能流轉的宅基地上，導致農民房屋價值不能得到充分體現。農村人口流動日趨頻繁，農村空心屋不斷增多，大量房屋閑置，非常可惜。為解決這個問題，十八屆三中全會《決定》提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。這裡雖然僅提及擴大農民住房財產權的權能，但由於房地不可分離，住房財產權的流轉勢必導致宅基地使用權隨之流轉。從這種表述可以看出，這個問題極為敏感、復雜。在對宅基地使用權和農民住房產權進行確權、登記、頒証的前提下，可考慮分兩步走：

第一步，放寬農民住房流轉的限制條件。允許農房抵押、擔保、轉讓，並允許因房地不可分離、隨房屋流轉而必然產生的宅基地使用權流轉。農村集體經濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農房、從而購買了宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。對購買農房者應設置嚴格的資格條件和使用、維修改造規定，防止城市資本一窩蜂地到農村買房，防止城市房地產泡沫向農村蔓延。浙江樂清等地將農房流轉的受讓人擴大到縣內農民，將城鎮居民排除在外，就是基於這個考慮。

第二步，放寬宅基地使用權流轉的限制條件。這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件。比如，改革宅基地制度，不能再無償取得、明確使用期限等。