徐吉成：從三方面推進反腐敗體制機制創新

黨的十八屆三中全會對於反腐敗工作的論述中，筆者認為有五點需要引起特別的關注：一是改革黨的紀律檢查體制﹔二是各級紀委加強對同級黨委特別是常委會成員的監督﹔三是強化上級紀委對下級紀委的領導，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主﹔四是全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理﹔五是推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。這五個論述勾勒出下一步加強反腐敗體制機制創新和制度保障的初步輪廓和方向，如何落實這些目標要求，筆者認為需要從以下三個方面著手推進。

改革黨的紀律檢查體制，確定推進時間表

我國當前的反腐敗工作，主要是各級紀檢監察機關起統領作用，同時構建了一個由黨內監督、人大監督、政協民主監督、政府專門機構監督、司法監督、社會監督和輿論監督的龐大系統。然而，地方紀委往往受制於同級黨委，監督效果受影響﹔各個監督貌似強大，實則各系統之間缺乏統一協調機制，導致監督分散、低效。另外，長期以來，在反腐敗這樣關乎黨和國家命運的重大問題上，沒有反腐敗法這樣的基本法律，什麼樣的機構擁有反腐敗的權力，如何行使反腐敗的職責，這些都沒有用法律的形式予以明確。

筆者認為要改革黨的紀律檢查體制，必先從解決監督機構地位和完善法律保障兩方面入手。十八大之前，各地已經有不少試點和探索，如2012年9月，廣東珠海市橫琴新區成立了全國首個集紀檢、監察、反貪、審計為一體的廉政辦。不少專家提出不僅要制定反腐敗法，還要將現有分散在紀檢監察機關、檢察機關、政府審計部門的反腐敗機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗專門機構。這些理論和實踐都為下一步真正解決監督權的獨立行使打下了扎實的基礎。

三中全會之后，改革紀檢監察體制已經到了需要加速推進的時候。筆者認為應確立推進的時間表，逐步穩妥地實現改革的目標。這個時間表可以分三個階段推進。第一個階段：推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。實現紀檢監察向黨政機關的全面派駐，派駐機構實行統一名稱、統一管理。明確各級紀檢監察機關應加強對同級黨委特別是常委會成員的監督。第二個階段：實現大反腐格局。這一階段要制定出台反腐敗基本法，確立我國反腐敗的整體方針、根本任務、基本原則、機制體制、主要制度、執法機構等重大問題﹔將紀檢監察機關、檢察機關反貪污賄賂局、政府審計部門等反腐機構進行整合，建立反腐敗相對獨立的專門機構。整合后的專門機構實行高度垂直化管理，任何機關和個人不得干擾其行使執法權。整合的過程也是紀檢監察工作法治化的過程，如要切實解決好紀委“雙規”和檢察院刑拘等執法手段合理合法銜接等一系列問題。第三個階段：解決對監督者實行有效監督的問題。監督權和監督機構的獨立必然使監督者的權力大增，誰來監督監督者這是未來亟待解決的問題。解決這個問題可以借鑒香港廉政公署的經驗：一是在監督機構內部設立秘密調查機構，履行內部審查和監督職責﹔二是在監督機構之外，設立若干個專門機構（我國可以由人大專門委員會牽頭實行）對其進行監察，防止監督機構權力濫用。