徐吉成：從三方面推進反腐敗體制機制創新

完善派出機構工作機制，變同體監督為異體監督

現在紀檢監察派駐機構的管理模式成型於2004—2005年。當時，中紀委在試點基礎上對派駐中央國家機關56個部門的紀檢組和監察局實行了統一管理，至2006年，全國31個省（區、市）紀檢監察派駐機構全部實現了統一管理。統一管理后的派駐機構，領導體制由紀檢監察機關與駐在部門雙重領導改為由紀檢監察機關直接領導，人員編制劃至紀檢監察機關，后勤保障和工資福利由駐在部門負責。10年來，各地結合實際，對派駐機構的工作機制和管理模式進行了積極的探索和創新，形成了三種模式。

第一種是“點派駐”模式。這種模式是指對需要監督的黨政機關派駐紀檢組、監察室。這種模式在省、市紀檢監察派駐機構中佔絕對主導地位。“點派駐”管理模式的主要優勢是便於了解駐在部門情況，劣勢是派駐機構主要負責人擔任駐在單位黨組成員，一身二職，受到同級黨委約束，這種監督從本質上講是同體監督，不利於派駐機構獨立有效地履行監督職能﹔派駐機構的后勤保障和人員福利由駐在部門負責，與駐在部門利益關系較多，監督工作難以超脫﹔每個派駐機構人員較少，難以查辦案件。

第二種是“片派駐”模式。這種管理模式是按照業務關聯和工作便利原則，分片分系統派駐紀檢監察機構，一個派駐機構負責幾個性質相近的部門或地域毗連的對象。典型案例，省級以海南為代表，副省級城市以成都為代表。這種模式的特點是派駐機構負責人不再擔任駐在單位的黨組成員﹔派駐機構的辦公經費、后勤保障和人員工資福利全部由上級紀檢監察機關統一管理﹔派駐機構監督的重點是黨政領導班子及其成員，派駐機構擁有參加重要會議、了解重要工作、詢問談話、查閱文件和財務賬目、調查建議、督促整改、查辦案件等一系列履行監督職責的權力。“片派駐”的優點在於利益超脫，明顯具有異體監督的性質，類似於常設的巡視組，因此監督更具有獨立性、權威性﹔缺點是派駐機構有可能難以及時掌握監督對象的工作情況。

第三種是“點面結合”管理模式。這種模式是指保留派駐到部門的紀檢監察機構，同時設置若干歸口分片監督的派駐機構，雙方機構分立，職能各有側重，工作相互配合。典型案例，江蘇省無錫市從市直派駐機構抽調31個編制，歸口成立5個紀檢監察工作室，作為市紀委、監察局的派駐機構，負責45個市直部門（單位）的監督工作。這種模式的優點是能取前兩種模式之長，缺點是組織關系復雜，行政成本高，“片派駐”和“點派駐”在職能分工、信息溝通、資源共享、工作程序銜接上都很難把握，容易產生矛盾。

筆者認為，目前佔據主導地位的“點派駐”模式主要適用於派駐機構改革初期阻力較大的階段，以便於實現新舊體制的平穩過渡，由於這種模式中監督不具有完全的獨立性，所起到的監督作用非常有限。“片派駐”模式雖然有難以及時掌握駐在部門信息的缺點，但無疑是三種模式中最具有監督效力的。“點面結合”模式由於行政成本過高、職責難以厘清，操作上有較大難度。未來要進一步完善派駐機構管理模式，筆者認為需要分三個層次推進：一是要全面落實三中全會提出的中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，省、市、縣應參照中央實現全面派駐。二是要加強“點派駐”模式的監督獨立性，明確派駐機構負責人不再兼任駐在部門的黨組成員，工作的重點是加強對駐在部門黨政領導班子及其成員的監督，派駐機構的后勤保障和工資福利由上級紀檢監察機關統一管理。三是結合巡視制度改進工作，省及省以下推進“點派駐”向“片派駐”轉變，促使派出機構成為常設的巡視組，變同體監督為異體監督，真正實現監督的獨立性和有效性。