農村基本經營制度：理論評價與現實選擇

內容提要 本文在梳理農村基本經營制度形成及其內涵的基礎上，分析了改革之初保留土地集體所有和“統一經營”的原因，探討了農業家庭經營的優越性。當前，我國農村基本經營制度還存在一些缺陷，一方面農村土地制度難以滿足農業發展的需要，另一方面集體經濟組織“統”的職能發揮不夠。隨著工業化和城鎮化的推進、土地承包經營權“長久不變”的提出以及農民土地流轉需求的日益強烈，必須進一步完善農村基本經營制度。本文還對當前影響農村基本經營制度穩定的幾個重大問題進行了討論。

關鍵詞 農村基本經營制度﹔土地制度﹔家庭承包﹔新型農業經營主體﹔農村經營體制機制

2013年中央一號文件指出：“圍繞現代農業建設，充分發揮農村基本經營制度的優越性，著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，進一步解放和發展農村社會生產力，鞏固和發展農業農村大好形勢。”這是新世紀以來十個中央一號文件第一次明確提出發揮農村基本經營制度的“優越性”問題。這說明在理論上存在著對優越性認識不清的觀點，在實踐上出現了損害這一制度穩定和完善的做法。本文擬在明確農村基本經營制度內涵和外延的基礎上，厘清其形成和演變的歷史脈絡和內在原因，提出穩定和完善農村基本經營制度的對策建議，並對相關觀點進行討論。

一、農村基本經營制度的形成和演變

現行農村基本經營制度是1970年代末期起農村改革的產物，它是從農民的實踐經驗總結和升華出來，並被1991年中共十三屆八中全會正式表述為“統分結合的雙層經營體制”。這一制度的確立，激發了億萬農民的積極性和創造性，開創了中國農村改革發展的新局面，為全面改革提供了堅實的物質基礎和取之不竭的精神動力。

（一）農村集體所有制的形成及其內涵

1.1949-1956年：合作社和農村集體所有制初步形成

在土地改革完成之后，獲得土地的農民生產積極性極大提高。一些缺少生產資料的農民為了解決生產中遇到的困難，按照自願互利的原則，開始在私有財產的基礎上進行互助合作，成立了互助組。1951年發布的《中國共產黨中央委員會關於農業生產互助合作的決議（草案）》把互助組分為三種：簡單的勞動互助、常年互助組和以土地入股為特點的農業生產合作社。合作社中的土地是私有的，入股也是根據自願和互利的原則，並且可以自由退股。當時，中央認為農民的生產積極性具有兩個方面：一個是個體經濟的積極性，自發趨向是資本主義﹔另一個是互助合作的積極性。兩個方面的積極性會不可避免地在農村產生社會主義和資本主義兩條發展道路。為了克服資本主義自發趨向，把農民引導到互助合作的軌道上來，逐步過渡到社會主義，中共中央於1953年發布了《中國共產黨中央委員會關於發展農業生產合作社的決議》﹔1955年發布《中國共產黨第七屆中央委員會第六次全體會議（擴大）關於農業合作化問題的決議》，都試圖通過合作社引導農民過渡到更高級的社會主義。1955年公布的《農業生產合作社示范章程》進一步將農業生產合作社的發展分為初級和高級兩個階段。初級社是以土地入股、統一經營為特點的農業生產合作社，具有半社會主義性質﹔高級社中農民的生產資料包括土地都轉化為全體社員集體所有，因此高級社屬於完全社會主義性質。1956年通過的《高級農業生產合作社示范章程》再次強調了高級社的社會主義性質，並指出高級社要“按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有”。生產隊是農業生產合作社的基本單位，有固定成員並負責經營固定土地和固定的副業生產。1955年7月份以后，針對合作社發展緩慢的現象，黨內開始批評所謂的“小腳女人走路”， 農業合作化加速。至1956年4月，全國絕大多數地區已經基本完成了初級形式的農業合作化，10月底，多數省市實現了高級形式的合作化。 至此，我國農村的集體所有制初步形成，集體所有制和部分集體所有制的合作經濟已經在農業經濟中佔據了絕對優勢地位。但所有制單位的突然擴大不可避免地導致了生產管理不善和勞動生產率的下降。

2.1957-1978年：“三級所有，隊為基礎”的集體所有制

意識到合作社發展初期存在的問題后，中共中央在1957年9月作出了《關於做好農業合作社生產管理工作的指示》和《關於整頓農業生產合作社的指示》，以通過加強生產管理工作來調動社員的積極性、提高勞動生產率，發揮合作社的優越性。文件要求，合作社的組織規模，一般以百戶以上的村為單位，實行一村一社﹔生產隊的規模，一般以與居住地接近為原則，二十戶左右為宜。社和生產隊的組織規模確定之后，應當長期穩定下來。這兩個文件使得生產隊的成員基本固定。直到現在，由生產隊演化而來的村民小組仍然是我國最基本的農村組織形式，也是最基本的農村集體經濟組織。至1957年底，除部分還沒有進行土地改革的少數民族地區之外，全國個體農戶的比例隻剩3%， 生產隊一級的基層集體所有全面提高。不過，按照當時中央的思路，人民公社是合作社發展的必然趨勢，因此要積極推進從生產隊小集體所有制向人民公社大集體所有制轉變。1958年8月，中共中央作出了《關於在農村建立人民公社問題的決議》，認為隨著我國農業生產大躍進和農民政治覺悟的不斷提高，人民公社的高潮即將來臨。決議指出，人民公社的組織規模，以一鄉一社、兩千戶左右農戶較為合適，並給出了小社並大社進而升級為人民公社的做法和步驟。中央試圖以人民公社的形式，使社會主義集體所有制向全民所有制過渡，從而全面實現全民所有制。此后，農村基本核算單位上調至人民公社，實現了農村生產資料的完全公有化、農村經濟活動的高度集中統一化、農民收入分配的極大平均化。但不久，為了解決集體財產和勞動力被平調而誘發的“四多四少”問題， 基本核算單位便開始下放。1959年8月，中共中央政治局通過了上海會議紀要《關於人民公社的十八個問題》，首次明確了人民公社的三級所有制，即人民公社所有制、生產大隊（原高級社）所有制和生產隊所有制，其中生產大隊所有制為主導。為了防止人民公社中一平二調 的共產風、應對連續兩年的嚴重自然災害、充分調動農民群眾的生產積極性，中共中央在1960年11月發出了《關於農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，強調“以生產隊為基礎的三級所有制，是現階段人民公社的根本制度，從一九六一年算起，至少七年不變”，再次將核算單位下放。1962年2月中共中央發布《關於改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，不僅論述了以生產隊為基本核算單位的諸多好處，還提出農村土地可以確定歸生產隊所有。1962年9月公布的《農村人民公社工作條例修正草案》（即人民公社“六十條”）再次明確，人民公社的基本核算單位是生產隊，生產隊有權決定自己的生產計劃。生產隊實行獨立核算，自負盈虧，直接組織生產，組織收益分配，而且“這種制度定下來以后，至少三十年不變。”“六十條”明確指出，生產隊范圍內的土地歸生產隊集體所有。“六十條”使生產隊的基本所有制度得到進一步加強，直到1978年啟動農村改革前，盡管中間略有調整，我國農村一直實行“三級所有，隊為基礎”的集體所有制度。

3.幾點評價

在新中國成立后第一代領導人的建國“路線圖”上，完成從新民主義到社會主義的過渡大約需要10年到15的時間，但實際上，從合作社到人民公社，僅僅用了3年的時間就完成了，甚至連辦社的基本條件都不考慮。 其中當然會有一定的主要領導人的因素，但更重要的是當時不得不採取的以重工業為主的發展戰略。這一戰略在農村有三大支柱：統購統銷、人民公社、戶籍制度。主要農產品的統購統銷制度在1955年就實行了。根據1955年8月國務院全體會議通過的《農村糧食統購統銷暫行辦法》第二條的規定，“農村糧食統購統銷，應分別核定每戶農民的糧食產量，分別規定各類農戶和不生產糧食的農村居民的用糧標准，按戶計算用糧量”，工作量大到幾近天文數字。1956年7月，根據合作化的形勢，國務院又作出了《關於農業生產合作社糧食統購統銷的規定》，要求“國家對農業社的糧食統購、統銷數量，不論高級社或初級社，一般以社為單位，根據1955年分戶、分社核定的糧食定產、定購、定銷數字，統一計算和核定。”“這樣，合作化后，國家不再跟農戶發生直接的糧食關系。國家在農村統購統銷的戶頭，就由原來的一億幾千萬農戶簡化成了幾十萬個合作社。這對加快糧食收購進度、簡化購銷手段、推行合同預購等都帶來了便利。” 薄一波在回憶這段歷史時說：“我們不能忽視另外的一個事實：糧食問題給予我們的壓力。”他回憶，1955年，毛澤東在《關於農業合作化問題》的報告中指出：“如果我們不能在大約三個五年計劃時期內基本上解決農業合作化的問題，……我們的社會主義工業化事業就會遇到絕大的困難，我們就不可能完成社會主義工業化。” 1958年實現人民公社化后，國家對農業農村的控制更直接了，並於同年發布了《中華人民共和國戶口登記條例》，實行了嚴格的戶籍控制制度。后來，盡管逐步對人民公社內部制度進行了調整，但制度框架並沒有變化。

在傳統的農村制度框架下，國家以“剪刀差”等較隱蔽的形式把農民創造的國民收入的一部分用於發展工業和城市建設。與農業稅相比,這種方式更易於被農民所接受。並通過計劃價格體制把農產品價格強行維持在較低的水平上,從而減弱了對物價總水平的沖擊，從而保証了有一定基礎和規模的工業體系的形成。據估算，僅1952∼1978年，通過“剪刀差”形式提供的工業化資金就達3917億元，通過稅收形式提供的資金僅為935億元，二者合計為4852億元,扣除財政返還給農業的部分，農業淨流出資金為3120億元，相當於同期國有非農業企業資產原值的73.2%。

但是,隨著經濟的發展和國內外形勢的變化,它在制度上的先天缺陷就逐漸暴露出來。就連傳統體制運行的主要目標——國家集中的商品農產品增長也極其緩慢。集體化21年間,糧食淨征購數增長僅21%，棉花收購增長48%，食油收購反而減少了14 %，均遠低於人口和勞動力增長速度。農業勞均糧食淨征購年遞減1.09 %，棉花收購年遞減0.15 %，食油收購年遞減2.69 %。糧、油均由合作化開始時的淨出口國變為淨進口國。糧食由“一五”時期的年淨出口20 億公斤變為“五五”時期的年淨進口70 億公斤，為同期年淨征購數的16 %。29個省、市、區中，有11個由糧食調出省區變為調入省區，到70 年代末期，隻有3 個省能夠調出糧食。 上述事實充分說明，傳統體制的邊際效用已經等於或小於零,這就為1970年代末期的改革打下伏筆。

（二）農村改革后保留土地集體所有和“統一經營”的原因

1.農村改革是群眾實踐和中央推動的過程

1978年底，黨的十一屆三中全會召開，在解放思想、實事求是的精神指導下，全會決定把全黨的工作重心轉移到經濟建設上來，並提出要集中精力把農業搞上去，原則通過了《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定（草案）》（以下簡稱《草案》），指出：“我們一定要加強對農業的合乎客觀實際的領導，切實按照經濟規律和自然規律辦事，按照群眾利益和民主方法辦事”，“我們的一切政策是否符合發展生產力的需要，就是要看這種政策能否調動勞動者的積極性”。《草案》提出了發展農業生產力的25條政策和措施，包括大幅度提高糧食收購價格和降低農業生產資料價格。正是由於對會議精神的理解，加上對此前召開的中共中央工作會議精神的學習，才使包括小崗村在內的一批貧困農村敢於在1978年底偷吃包干到戶的“禁果”。

但在當時的背景下，《草案》仍然強調“不許包產到戶，不許分田單干”。而且，作為一屆中央全會，只是原則通過了決議的草案，本身就說明中央高層對農業農村問題的認識差異極大。此后，隨著黨內思想的進一步解放，對農村改革的呼聲逐漸加大。終於在1979年9月通過的《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》中，把《草案》中的“不許包產到戶，不許分田單干”，改為“不許分田單干。除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶。”正是這一改動，使廣大農民和基層干部看到了制度創新的希望。到1979年底，全國包產到戶的比重已經達到9%。但是，在黨內特別是在高級干部中統一認識，尚需時日。包產到戶的主要倡導者杜潤生曾坦言，像包產到戶這樣的問題，能否推動的關鍵在於黨的主要領導人。據杜潤生回憶，1980年1月，當時的國家農委就包產到戶向中央作匯報時，鄧小平說：對於包產到戶這一大問題，事先沒有通氣，思想毫無准備，不好回答。 可見，此時連最高領導對包產到戶都有顧慮。4月，在中央召開的長期規劃會議上，杜潤生提出在貧困地區搞包產到戶試驗。會議的主持人、時任國務院副總理兼國家計委主任的姚依林表示支持。在姚依林向鄧小平匯報時，鄧小平也表示贊成。此后，更多的高級干部開始接受包產到戶、包干到戶。

為了進一步推進農業生產責任制，1980年9月，中央召開省市區第一書記座談會，會議文件草稿提到“要遵從群眾意願，不禁止自願選擇家庭承包”，受到了多數參會者的反對。他們希望在非貧困地區設個“閘門”，以免包產到戶自由蔓延。其中一位負責同志說：包產到戶，關系晚節，我們有意見不能不提，留個記錄也好。 作為妥協的結果，會議通過了國家農委代中央起草的《關於進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》（后中央以75號文件下發），文件肯定了“黨的十一屆三中全會以來……普遍建立各種形式的生產責任制，改進勞動計酬辦法，初步糾正了生產指導上的主觀主義和分配中的平均主義。”但同時，文件又強調“集體經濟是我國農業向現代化前進的不可動搖的基礎。它具有個體經濟所不能比擬的優越性，這是二十年來農業發展的歷史已經証明了的。……毫無疑問，農業集體化的方向是正確的，是必須堅持的。”“我國多數地區集體經濟是鞏固的或比較鞏固的，”但“在那些邊遠山區和貧困落后的地區，長期‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，並在一個較長的時間內保持穩定。”實際上是給“雙包”責任制開了個更大的口子。根據杜潤生在那次會議上的發言，“據今年麥收前后的不完全統計，全國90%的生產隊建立了各種形式的責任制，其中，定額包工的約佔55%，包產到組的約佔25%，……6月以后，包產到戶有較大發展，初步估計，現在可能達到20%左右，並且向中心地區發展。” 盡管這次會議的爭論比較大，但在當年5月31日，鄧小平與中央負責同志談話時對安徽省鳳陽縣大包干制度的肯定， 不僅有利於統一會議參加者的思想，也直接鼓勵了正在推進和准備推進“雙包”責任制的地方干部和農民。杜潤生認為：“75號文件也可以說是一份承前啟后的文件，它實際上把十一屆三中全會決議中關於生產責任制的規定向前推進了一步。它肯定包產到戶是一種為解決溫飽問題的必要措施，應承認群眾自由選擇的權利，不能自上而下用一個模式強迫群眾。這是在農業政策上對‘兩個凡是’的破除。” 會后各地改革的步伐大大加快，說明了杜潤生判斷的正確性，也說明大包干這種責任制形式在當時已經成為無法阻擋的大趨勢。

1981年，中央召開了全國農村工作會議，這次會議通過的《全國農村工作會議紀要》作為1982年中央一號文件下發，指出包產到戶、包干到戶“不同於合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”正式承認了“雙包”責任制的合法性。為了保留公有制和統一經營的優越性，同時減輕制度變遷的阻力，1982年中央一號文件還強調包括“雙包”責任制在內的各種責任制都“……是建立在土地公有基礎上的，農戶和集體保持承包關系，由集體統一管理和使用土地、大型農機具和水利設施，接受國家的計劃指導，有一定的公共提留，統一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活，有的還在統一規劃下進行農業基本建設。”“實行責任制以后，有些事情分散到農戶承擔，這樣更需要改進工作方法，加強集體統一領導、統一管理和協調的工作，……。生產大隊、生產隊作為集體經濟組織，仍應保留必要的經濟職能。”可見，這個文件已經把“統一經營”中“統”的必要性和職能闡述得非常清楚了。

1987年，中央政治局向全黨發布《把農村改革引向深入》的通知，指出：“鄉、村合作組織主要是圍繞公有土地形成的，與專業合作社不同，具有社區性、綜合性的特點。由於經濟發展程度不同，目前在鄉一級，有些根據政企分開的原則設立了農工商聯合社等機構﹔在村一級，有的單設合作機構，有的則由村民委員會將村合作和村自治結合為一體。不管名稱如何，均應承擔生產服務職能、管理協調職能和資產積累職能，尤其要積極為家庭經營提供急需的生產服務。有條件的地方，還要組織資源開發，興辦集體企業，以增強為農戶服務和發展基礎設施的經濟實力。”不僅明確了“統”的內在原因和必要性（公有土地），還構建了“統”的基本框架，此后的中央文件，盡管說法有差異，但關於統一經營的核心內容基本上沒有離開這個通知的構想。

2.土地集體所有是各方都能接受的改革方式

由於各國的文化、經濟和政治形勢不同，其他原社會主義國家在農村改革時，大都拋棄了農村土地的國家所有制或集體所有制，選擇了土地私有化政策，有些國家甚至允許土地自由交易。如南斯拉夫在農村改革后，很快就退回合作化之前的土地私有。這是由於南斯拉夫的合作化隻搞了三年，人們對土地私有的記憶比較深刻，對合作化感情則沒有那麼深，一旦集體化出現問題，想退回合作化之前的願望較強，遭受的制度阻力也較小。越南1988年開始的土地改革，放棄了土地的集體所有，實行“土地國家所有+農戶20年使用權”的政策。在承包期內，在不改變土地用途的前提下，農戶的農地和宅基地可進行買賣、抵押、轉租、繼承等所有權交易。2003年，在修訂的《土地法》頒布后，越南的土地實現了變相私有。 對於蘇聯解體后的東歐國家而言，它們的農村改革是在共產黨失去執政地位后進行的，首先從思想上就已經放棄了社會主義，甚至急於和任何帶有社會主義屬性的事物劃清界限。因此，這些國家沒有動機也沒有理由再堅持單一的公有制度，於是它們承認並構建了國家所有、私人所有、集體所有、集體股份所有等多元化土地所有制結構。

我國的農村改革之所以保留土地集體所有制，我們認為，主要是由以下兩方面原因決定的：一是執政的中國共產黨有堅定的社會主義信念。20多年的集體化道路，已經讓絕大部分黨員認為是土地集體所有是社會主義的重要標准，改變土地的集體所有就是走資本主義道路，是斷然不能接受的。就連承包經營，黨內高層的爭論也是異常激烈，並反映在中央文件上。杜潤生在1981年全國農村工作會議上的講話中提到：“有的同志說，在包產到戶這個問題上，中央幾個文件前后不連貫，下面很被動。對於包產到戶，先是說‘不准’，后來說‘不要’，再后來是有條件的要。” 實際上，1980年前后，當時農村自發實行的責任制形式很多，有聯產的，也有不聯產的。不聯產的如小段包工定額計酬，即定額包工，一般是按農事季節將農活承包給作業組或個人，按質、按量、按時完成任務后，由生產隊按照定額規定撥付工分。聯產的，當時主要是包產到組，一般是將土地、勞力、耕畜、農具固定到作業組，制定出產量、用工和生產費用等三項指標，由作業組承包完成任務后，包產部分上交生產隊統一分配，剩余的由作業組在組內分配。一些地方在包產到組的基礎上進一步發展為包產到戶，再到包干到戶，並逐漸成為責任制的主要形式，承包者除了上交一定數量的集體提留和農業稅，其余部分全部歸自己所有， 已經不存在聯系產量問題了，但為了減少阻力，這種以“大包干”為核心內容的責任制仍然採用了《草案》中肯定的做法——“聯系產量計算勞動報酬”，在名稱上確定為“家庭聯產承包責任制”。 把這種體制上的重大變化僅僅歸結為計算勞動報酬方式、方法的改變，既表現了當時“大包干”推進者和主要領導人的政治智慧，也足以說明當時並不寬鬆的政治環境。二是農民隻想獲得土地使用權，像自留地那樣，並不奢望土地所有權。經歷了大躍進式的高級社、人民公社，農民深受“集體統一經營、統一分配”的低效率所害，長期遭受嚴重的飢餓威脅，他們急於脫離集體統一經營和“大鍋飯”。至於包產到戶或者其他承包方式能夠持續多少年，他們不去想也不敢想這樣的問題。最早搞包產到戶的安徽省鳳陽縣小崗村，當時的滁縣地委書記王郁昭也隻能“允許小崗干三年，繼續進行試驗，並在實踐中不斷完善提高。” 萬裡在1980年春節前到小崗村考察時批准干五年。 當時，廣大農民對於政策的要求隻限於此。較為穩定的土地使用權，已經能夠滿足廣大農民最根本的需求，包產到戶就可以提高生產積極性和農業生產率，從而極大地改善他們的生存狀態。此外，從新中國成立以后的歷史看，自土地改革起，農民真正擁有土地所有權的時間很短，經過幾十年的社會主義教育，早已接受土地集體所有或者公有的現實，要求土地私有的願望並不強烈。三是由於我國農村特殊的資源稟賦決定的。人多地少，隻有採取社區所有的集體所有制，才能保証起點和終點的公平性。當時的集體還的確擁有少量不可分割的固定資產，並可以依托這部分資產為農戶提供統一服務。溫鐵軍認為，“1978年以來的農村政策之所以始終強調土地的集體所有，農民分戶承包經營，主要在於社區集體仍然或多或少地擁有生存保障和教育、治安等基本公共品。” 並進一步認為，“農村土地的‘村社所有制’的制度收益是社會穩定”。“中國農村土地制度的福利化特征屬於不以人的意志為轉移的趨勢。隻要政府尊重這個客觀規律，農村就會相對穩定。” 如果當時採取的是和后來蘇聯、東歐等國家一樣的土地私有化改革，那麼經過30多年努力形成的農村基層政權體系就會轟然倒塌，不復存在，后果可能是災難性的。

3.統一經營是提供社會化服務和強化土地承包管理的有效途徑

1982年1月，中共中央關於農業農村政策的第一個一號文件要求“宜統則統，宜分則分，通過承包把統和分協調起來，有統有包”，指出“聯產承包制的運用，可以恰當地協調集體利益與個人利益，並使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發展”。承包者開始在政策上被視作一個獨立的經營主體。1983年的中央一號文件指出，“完善聯產承包責任制的關鍵是，通過承包處理好統與分的關系。以統一經營為主的社隊，要注意吸取分戶承包的優點。……以分戶經營為主的社隊，要隨著生產發展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統一辦的事情。”這實際上已經指出，農村的基本經營形式分為兩類，一類是統一經營，另一類是分戶經營。“統”的層次主要是為農戶經營提供服務，解決那些一家一戶辦不好的事情。1984年的中央一號文件進一步指出，“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。”“地區性合作經濟組織應當把工作重點轉移到組織為農戶服務的工作上來。”不僅明確了“統分結合”的經營體制，同時強調了“統”的重點是組織為農戶的服務工作。1986年的中央一號文件再次強調，“地區性合作經濟組織……應當堅持統分結合，切實做好技術服務、經營服務和必要的管理工作”。1987年，中央政治局在《把農村改革引向深入》的通知中，提出“完善雙層經營，穩定家庭聯產承包制”，認為“鄉、村合作組織實行分散經營和統一經營相結合的雙層經營制，農民是滿意的，要進一步穩定和完善，絕不搞‘歸大堆’，再走回頭路。”1991年，中共十三屆八中全會通過了《中共中央關於進一步加強農業和農村工作的決定》，把這一體制正式表述為“統分結合的雙層經營體制”，並一直沿用至今，同時指出：“要在穩定家庭承包經營的基礎上，逐步充實集體統一經營的內容。一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的事，鄉村集體經濟組織要根據群眾要求努力去辦。要做到集體財產有人管理，各種利益關系有人協調，生產服務、集體資源開發、農業基本建設有人組織。這不僅不會影響家庭經營，而且會給家庭經營注入新的活力，推動全體農戶共同發展。”進一步明確了“統一經營”的內容及作用。

從農村改革之初的中央文件可以看出，黨中央始終認為，集體經濟組織的“統”是必要的，因為在分散經營的情況下，有許多事是一家一戶辦不了、辦不好，或者辦了也不合算的，農民在大型農機具的使用、農田水利設施的建設、農業中某些環節的服務等方面確實有相互合作和“統”的需要。在農業生產力較落后的條件下，集體的“統”，有利於落實黨在農村的各項基本政策和保持已有的農業生產力。30多年來的實踐証明，這一判斷是極為正確的。

（三）家庭經營的優勢在哪裡？

農村改革的過程就是重新發現家庭經營，讓家庭成為微觀農業經營主體的過程。中國幾千年來的小農經濟一直是以家庭經營為主。在土地改革之后到初級社建立之前的短暫時期內，每一個農民都獲得了土地所有權，原先相當一部分農民在租佃耕地上進行農業生產活動的情況得到改變。不過，直到實行農業合作化，農村中的家庭，從來就是一個獨立的經濟主體，農村的生產、交換、積累和消費都是以家庭為單位進行的。但初級社建立之后，農村耕地逐漸轉變為農業生產合作社統一經營，家庭喪失了經營主體的地位，演變為單純的消費單位。 1978年以后，隨著黨的農村政策的逐步轉變，包產到戶獲得快速發展，家庭作為農村經營微觀主體的地位才被重新確立。至1980年底，安徽全省實行包產到戶、包干到戶的生產隊已經發展到總數的70%。 貴州、內蒙古和遼寧等地的包產到戶也發展很快。為了進一步減少各地推行家庭承包的制度阻力，1982年的一號文件指出，與農村集體經濟並存的，還有國營農場和作為輔助的家庭經濟，包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制形式。1983年的一號文件進一步明確，分戶承包的家庭經營是合作經濟中一個經營層次，是一種新型的家庭經濟。到了1983年春天，全國95%以上的生產隊都實行了“雙包”責任制。至此，家庭再次成為我國農業的微觀經營主體。

1.家庭經營的優勢

家庭經營，尤其是作為雙層經營體制中基礎層次的家庭經營，具有十分明顯的優勢。第一，它與農業生產的特征相適應。土地在農業生產中的不可替代性決定了農業生產過程具有極強的空間分散性﹔農業以動植物為勞動對象又決定了生產過程具有極強的連續性﹔農業生產時間與勞動時間不一致決定了其具有季節性﹔農業生產受環境影響較大決定了其具有不穩定性。家庭經營則能夠實現對動植物的精心管理和照料，這也是我國幾千年來農業精耕細作的優良傳統。同時，農業中活勞動資源彈性大，家庭經營可以根據實際需要及時合理地調節勞動投入，並可以採取機動靈活的適應性措施。第二，它與當時的農業生產力水平相適應。1970年代末期，盡管農業生產力比新中國成立之初有了一定發展，但並未改變以手工操作為主、以畜力為主要動力的狀況。在這種生產力水平下，社會分工不發達，社會化程度不高，市場發育不健全，農業勞動力整理素質不高，都不宜簡單地擴大生產規模，進行較大規模的集體經營。而家庭經營則與這種生產力水平相適應。小規模生產中適宜互助和合作的部分，則可以由統一經營層次來完成。當生產力水平有了較大提高后，家庭經營可以借助統一經營層次提供的逐步完善的社會化服務，或者通過農戶之間的聯合與合作，進一步參與社會分工與專業化生產，克服規模小和決策分散等不利因素，實現與大市場的順利對接，實現農業的現代化。目前，我國農村家庭經營正在實現由傳統向現代的轉變。第三，它與血緣關系、歷史關系相適應。家庭經營是以最親密的血緣與婚姻關系為基礎，加之中國傳統家庭觀念，能夠使家庭在農業中集經營者與勞動者與一身，保証利益目標和行為動機的一致與協調。家庭成員自願把自身目標與家庭整體目標統一起來，在農業生產中盡其所能地發揮自己的體力和智力，還能夠精打細算，節省開支，降低成本，這就不存在控制和監督失效或成本過高的問題。相反，雇工經營或者集體經營的農業，往往難以達到農場主預期的經營效果。家庭經營在我國得以推行，還有重要的歷史原因。我國幾千年來自給自足的農業生產體系，以家庭為主經營的傳統觀念根深蒂固，家庭作為一個生產單位在農業中很難被割裂或者替代，時至今日，我國農村家庭仍然是一個活躍的社會經濟細胞。事實上，農業的家庭經營一直是世界范圍內的普遍形式，其他的經營主體隻佔很小的比例。以美國為例，10個農場中有9個是家庭農場，而且公司制農場的85%是家族公司。 東亞的日本、韓國以及我國台灣省，農業的經營主體也都是農民家庭。

馬列主義經典理論認為，小農經濟缺乏生命力，一定會被資本主義和社會主義的大農業所取代。因此各國的共產黨在取得政權后，都積極消滅農業的家庭經營，努力走集體化道路。我國土地改革完成后，中央認為獲得土地后的家庭經營不可避免地會滑向資本主義，為了向社會主義轉變，必須引導推進農業的合作化和集體化。因此，在農業合作化之后，家庭經營被看作是集體經濟的對立物，似乎隻有徹底鏟除，才能鞏固和發展集體經濟。在上個世紀50年代后期和60年代初期，包產到戶則被認為是試圖恢復家庭經營的最主要形式，多次受到嚴厲打壓。但是，無論是農業生產合作社的“統一經營、統一分配”，還是生產隊的“小段包工”、“定額計配”，由於無法把社員的勞動與農業的最終產出聯系起來，對於農業生產的最終結果而言，責任不清和賞罰不明問題，總是無法避免。這就使得在20多年的集體化階段，一直無法避免“大概工”，也克服不了平均主義“大鍋飯”等弊端。

為了解決集體經營的生產隊中的“搭便車”問題，必須考慮農業生產的特殊性，發揮家庭經濟的優勢，讓家庭經營重新成為農業生產的基本單位。因此，每當農業生產中遇到困難時，廣大農民都會自覺選擇包產到戶，通過家庭經營改善整個農業生產和他們自身的生存狀態。從這一點上來說，我國農村改革的過程，就是包干到戶、包產到戶的多次嘗試和最終在農村普及的過程，也就是恢復家庭經營主體地位的過程。正如杜潤生在1981年的一次會議上所言：“從1956年出現包產到戶到現在，已經是四起三落了，如果我們再拒絕接受，予以打擊，它還會有第五次、第六次。” 當然，農業集體化的各種弊端，不隻在我國存在，其他社會主義國家，如蘇聯、中東歐和越南等，也都廣泛存在。后來這些國家的農村改革大都放棄了農業的集體統一經營，重新確立了家庭經營的主體地位，所不同的是，他們連所有制也一同改革了。

2.恢復家庭經營后取得的成效

隨著農村改革的推進和包產到戶在全國范圍內普遍實行，1978-1984年，我國農業農村快速發展，家庭經營的優勢得到充分展現，主要反映在以下兩個方面：

一是農作物產出迅速增長。《建國三十年全國農業統計資料（1949-1979）》、《建國三十年全國農業統計資料續編（1979-1983）》和《中國統計年鑒（1985）》的數據顯示，我國糧食、棉花和油料的產出，分別從1977年的每公頃2348.42公斤、422.84公斤、760.31公斤，增加到1984年的每公頃3608.13公斤、903.90公斤、1418.87公斤。從1978年到1984年，糧食總產由6095億斤增加到1982年的7090億斤，再到1984年的8146億斤，連上兩個1000億斤的台階。糧食產量的迅速增加，使全國的人均糧食佔有量，從1978年的319公斤，提到到1984年的396公斤，增長了24.1%，年均增長3.7%，創造了以世界7%的耕地養活世界22%的人口的奇跡。改革使農村生產力大幅度提高，廣大農民從貧困逐漸向小康社會邁進。林毅夫的研究表明，農村改革后農業的高速增長很大程度上歸因於家庭經營的再次確立，從集體制轉向家庭承包的農作制度改革，對1978-1984年間增長的貢獻達到42.20%。 盡管貢獻的大小受到爭論，但大部分學者都同意家庭經營制度能夠顯著提高農戶的生產積極性，從而改善農業的生產效率。

二是農民收入情況明顯改善。一方面，我國農民的絕對收入水平迅速提高，而且快速脫離絕大部分收入都用於購買食物的較為貧困的狀態。《新中國60年統計資料匯編》的數據表明，1978年到1984年，我國農村居民家庭平均每人純收入由133.6元增加到355.3元，以年均17.71%的高速度持續增長。同時，農村家庭用於反映消費支出中購買食物所佔比例的恩格爾系數，實現了穩步的下降，從1978年的67.7%下降到1984年的59.2%。另一方面，我國農民的相對收入也明顯提高，推動了城鄉收入差距的縮小。根據《新中國60年統計資料匯編》和世界銀行的數據，在恢復家庭經營后，農村居民人均純收入和城市居民人均可支配收入比從1978年的1︰2.57降至1984年的1︰1.84，反映貧富差距的基尼系數也從1980年的0.320降低為1984年的0.257。 可見，實行家庭承包后，農民的生活狀況不僅絕對改善，在國民收入分配中的相對地位也有了迅速的改變。

以上只是恢復家庭經營制度的直接成效。最重要的是，這一核心制度的重新確立，誘發了整個農村經濟體制機制的變革，如取消人民公社和村民自治制度的建立等，並推動了流通體制、勞動力管理制度、戶籍制度、金融制度以至整個經濟體制的改革，為進入新世紀以后的中國經濟起飛奠定了微觀基礎。

二、農村基本經營制度面臨的問題和挑戰

農村改革以來，尤其是新世紀以來，農村經濟社會快速發展，使得基本經營制度的一些固有缺陷開始顯現，集體經濟組織“統”的職能發揮不足、家庭經營過於分散等方面的原因導致農民增收、農業增效的難度加大。同時，工業化、城鎮化快速推進，一方面導致青壯年農村勞動力持續流失，影響農業綜合生產力的提高，加劇了農業兼業化、農民老齡化和農村空心化，另一方面增加了農民土地流轉的需求，為我國農業規模經營的實現和新型經營主體的培育提供了新機遇。

（一）農村基本經營制度的既有缺陷亟待修補

1.現行農村土地制度難以滿足農業進一步發展的需要

首先，農村土地細碎化嚴重，制約了農業規模經營發展。雖然在實行家庭承包經營制度時，中央在1982年一號文件中明確“提倡根據生產的需要按勞力或人勞比例承包土地﹔由於勞力強弱、技術高低不同，承包土地的數量也可以不同”，但土地是農民最基本的生產資料，為了體現公平、減少矛盾，各地主要採取了按人頭把土地分給農戶的“均田制”，即在土地按優劣分級之后，把每一等級的耕地都在村民之間平均分配，以保証同一集體組織內部的每一農民家庭都擁有本村各個等級的土地。這就導致一片土地可能被分成很多小塊，每戶的耕地都散落在不同的地塊上。此后，隨著農村人口的持續增長，農地細碎化程度日益嚴重。杜潤生在回憶這一問題時說：“現實中不能令人滿意的一個問題，就是土地分割得非常零碎。各地分配土地的具體辦法，一是把土地分成上、中、下三等，按等級計算‘分數’，然后按‘分數’配給土地。但農民要求，分配時必須好壞搭配，結果不得不把好地、壞地平均分成了若干塊，最多的一戶農民有分到9塊土地的。” 1997年全國第一次農業普查結果表明，我國90%以上農戶的農地經營規模在1公頃以下，這些農戶經營的農地佔全國的79.07%。新世紀以來，農村耕地的細碎化程度進一步加劇。據農業部農村固定觀察點辦公室調查，2003年我國農戶家庭平均土地經營規模為7.517畝，戶均有土地塊數5.722塊，平均每塊大小為1.314畝，其中東部地區由於人地比例較高，農戶家庭平均土地經營規模4.438 畝，戶均有土地塊數3.850塊，平均每塊大小僅有1.153畝。至2006年全國第二次農業普查，我國農地經營面積不足1公頃的農戶數量比重高達92%，全國農地總面積的84.8%由這些小農戶分散經營。2011年，國務院發展研究中心“統籌城鄉發展中農民土地權益保障研究課題組”對全國范圍內669戶農戶的調查表明，擁有自有承包者耕地的受訪者共有耕地平均4.82塊，其中10.9%的受訪者共有耕地1-2塊，53.1%的受訪者共有耕地2-5塊，25.7%的受訪者共有耕地5-10塊，10.3%的受訪者共有耕地10塊及以上。

黃宗智的研究發現，農地細碎化是中國傳統農業生產中的一個突出特征。 有學者在對河北、江蘇等地的農戶數據進行研究后，傾向於認為中國的農地細碎化有利於提高農戶的物質投入效率，進行多樣化的農作物種植，合理配置勞動力， 從而提高糧食生產能力和農戶的種植業總收入，甚至有助於縮小農民家庭收入的不平等。 但更多的學者認為，土地細碎化阻礙了農業生產規模效益和糧食產量的提高，降低了農戶收入水平，浪費了農村勞動力。 事實也是這樣，目前我國多數地區土地的嚴重細碎化，已經阻礙了農業綜合生產力的進一步提高和農業現代化進程。我們在各地農村調查發現，農地細碎化導致中國農地的有效耕種面積被縮小了5%-10%。也就是說，即使農業生產效率不變，隻要有效解決農地細碎化的問題，我國的農業產出就有可能增加5%-10%。有的學者計算，如果讓所有家庭的零散土地完全歸整，即如果每戶隻有一塊土地，則我國的糧食產量每年可以增加7100萬噸。 有學者採用隨機前沿生產函數研究了農地細碎化對農戶糧食生產的影響，發現土地地塊數量對農戶的資本投入有負面影響——地塊數量增加1%，將導致農戶資本投入減少0.32%，因為農地細碎化會減少農戶的資本投入和勞動力投入，從而降低了農戶的糧食生產效率，減少了糧食產量。

其次，農村土地所有權界定不清，影響了農地利用效率和農業長期發展。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規定，農村的土地除法律規定的以外，屬農民集體所有。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）進一步規定，農村土地除了村集體所有和鄉集體所有的之外，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。但是，由於對“集體”的界定不明確，這些規定讓人對土地究竟歸誰所有產生了認識上的混亂。杜潤生在回憶當時的情況時說：“承包土地的所有權究竟歸誰，不明確。人民公社核算單位以隊為基礎是指生產隊，后來的村民委員會在《憲法》上定為自治單位，而在很多地方村委會是原來的生產大隊。還有少數地方把土地宣布為鄉鎮所有了”。

據農業部1987年對全國1200個行政村的調查，實行土地歸行政村所有的佔34%，實行土地歸村民小組所有的佔65%。與農村改革之初的1981年相比，土地所有權歸村委會的比重明顯提高，相當一部分原來的生產隊，失去了原有的土地所有權。 高飛在2008年基於全國10個省30個縣1799個農戶的抽樣調查數據發現，農戶認為土地所有權屬於國家的佔41.91%，認為屬於村集體的佔29.57%，認為屬於村民小組的佔6.23%，認為屬於個人的佔17.62%。 國務院發展研究中心“統籌城鄉發展中農民土地權益保障研究課題組”2011年在全國范圍內對669個農戶的調查結果表明，32.9%的家庭沒有土地承包經營權証，33.7%的家庭沒有與集體簽訂過土地承包合同。另外，在受訪者中，認為土地所有者是村集體和國家的比例分別是40.6%和44.7%，另有14.7%的受訪者說不清土地的所有權歸屬。 上述研究成果表明，我國農村土地所有權虛置問題十分嚴重，而且有從村民小組所有向村集體所有轉變的趨勢。所有權虛置、地權關系不穩定，是改革至今各種侵犯農民合法土地權益事件的根源，如農業結構調整過程中強迫農民統一種植某種作物、征地補償時村級組織甚至鄉鎮政府隨意提高留成比例、土地流轉過程中強迫農民轉出土地或接受某一價格等。這一狀況如不能盡快改變，必將對農業長期發展和農村穩定產生重大影響。

從市場經濟的邏輯看，產權清晰是市場有效率運行的重要前提，因此土地制度的經濟效果，一直是學術界比較關注的問題。近年來，一些學者對土地所有權虛置造成的效率損失進行了測算。據楊小凱估計，如果在1987年允許土地自由貿易的話，中國農民的人均真實收入將增加30%。 雖然其結論背后隱藏的土地私有化邏輯需要討論，但是，這一研究仍然讓學界對土地所有權清晰能夠產生的經濟效益有了量化認識。還有的學者指出，集體土地所有權先天性缺陷與制度供給不足引致了土地經營的低效益、高成本，也直接導致了農村、農民的貧困和農業經濟的全面萎縮，因此，需要進一步完善我國的農村土地制度。

2.集體經濟組織“統”的職能發揮不夠

實行家庭承包經營之后，集體經濟組織逐漸退出了農業生產活動，經營活動逐漸向非農產業轉移，其“統”的職能也轉變為農業社會化服務，主要負責組織農民進行農田水利建設和向農民提供某些生產服務等。我們的前期研究發現， 當前農村集體經濟組織為農戶提供的社會化服務具有以下四個特征：一是集體經濟組織為農戶提供的服務種類普遍較少，且項目之間被提供的頻率具有較大差異。被提供最多的幾項服務分別為灌溉服務、技術指導、信用評級証明和政府法律信息、技術培訓和購買良種。二是集體經濟組織提供的社會化服務以產前、產中服務為主，產后服務比較薄弱。服務主要集中在灌溉、購買良種、飼養技術、畜禽防疫等產前、產中環節，而產后環節的服務，如種植業產品的包裝、儲藏、運輸以及畜禽產品的屠宰、運輸和加工等，則很少被提供。三是集體經濟組織提供的社會化服務大多是自發性的，收費的服務項目比較少。無論是農田灌溉服務、技術指導和技術培訓服務，還是政策法律信息服務、良種購買服務等，絕大部分都是集體經濟組織主動為農戶免費提供的。四是村干部比較重視農業社會化服務，但有計劃向農戶提供服務的集體經濟組織並不多。

在農業社會化服務體系中，村集體經濟組織起到連接農戶和各種服務主體的作用。早在1991年，《國務院關於加強農業社會化服務體系建設的通知》就指出：“農業社會化服務的形式，要以鄉村集體或合作經濟組織為基礎，以專業經濟技術部門為依托，以農民自辦服務為補充，形成多經濟成分、多渠道、多形式、多層次的服務體系。” 黨的十七屆三中全會也提出要“發展集體經濟、增強集體組織服務功能”。但在整個服務體系中，村集體經濟組織始終是最薄弱的環節。造成集體經濟組織“統”的職能發揮不夠，為農戶提供的社會化服務普遍較少、可持續性差、覆蓋的生產環節不全面的主要原因，可以歸結為以下四個方面：首先，“包產到戶的實行，意味著經營權力的轉移，把經營權下放給農戶了。對基層干部的工作又做得不夠充分，使他們感到有點意外，由原來的不積極，轉向放任自流。同時出現農民的短期行為，對於公共財產（雖然文件上都要求‘保護公共財產’但缺乏具體章法）。如農業機械、水利設施、倉庫、農具、車馬，有的賤價處理了（約佔70%），有的賣不出去而廢置（約有30%左右的固定資產喪失效用）。” 集體經濟實力薄弱，無力向農戶提供高水平的農業社會化服務。國務院發展研究中心“推進社會主義新農村建設研究”課題組2006年對17個省（市、區）2749個村庄進行的調查表明，所調查村庄中一般集體收入不到5萬元，其中資不抵債的村庄佔到32.9%，淨資產處於0元到負10萬的村佔到21.9%。 可見，村級集體經濟的收入十分微薄，集體經濟實力普遍不強，受其制約，為農戶提供服務的能力也就頗為有限。其次，集體經濟組織渙散，難以有效承擔提供農業社會化服務的職能。“統”的職能，或者說農業社會化服務體系，需要通過相應的組織架構才能實現。但是，由於集體經濟組織收入微薄，部分村級集體組織已經不能正常運轉，村級組織的凝聚力很弱、村干部的積極性不高，為農戶提供服務的能力不足。再次，集體經濟組織在農業化服務體系建設中的定位不明，主體功能不突出。在改革開放以后出台的法律法規中，自始至終沒有對農村集體經濟組織給予定位，在市場經濟中，缺乏明確定位的主體是無法充分發揮作用的，也無法實現財富的自我積累。在這種情況下，雖然中央多次強調集體經濟組織在農業社會化服務體系建設中的重要作用，並明確集體經濟組織開展的服務應以統一機耕、排灌、植保、收割、運輸等為主，引導其將服務的重點放在產中環節，但是實際上大部分村集體經濟組織根本沒有能力提供全面的產中服務。最后，集體經濟組織缺乏外部支持，開展農業社會化服務的能力受到限制。這種限制來自兩方面：一是少數農戶的“搭便車”行為使村級社會化服務難以有效開展﹔二是政府扶持的缺位導致村級社會化服務難以正常開展。

近些年來，尤其是2006年農業稅在全國范圍內被取消后，農村集體經濟組織不再負責收取農田灌溉費用，也沒有了參與農田水利設施建設的組織能力和制度激勵。農村集體經濟組織逐漸脫離農田灌溉和農村水利基礎設施建設，其農業社會化服務職能進一步弱化。集體經濟組織“統”的功能無法順利實現，不僅阻礙了現代農業技術的採納和農業生產率的提高，還惡化了農戶小生產和大市場的對接關系，加劇了農產品“賣難”。

（二）新形勢對農村基本經營制度的要求越來越高

1.工業化、城鎮化加速給“三農”帶來新挑戰

自20世紀末以來，城鄉壁壘逐漸被打破，農村青壯年勞動力大量流入城市，成為城市社會群體中重要的組成部分。據國家統計局統計，2003年，我國有1.139億農村勞動力外出務工，到了2012年底，這一數量已經增加到2.626億，增加了一倍多。農村人口進城務工、就業，具有積極作用。一方面，它彌補了城鎮勞動力供給的結構性不足，有效地抑制了勞動力成本的上升速度，為發揮勞動力資源優勢、提高我國企業的競爭力作出了不可磨滅的貢獻。另一方面，它也減少了農民的隱蔽性失業，提高了農民的絕對收入，改善了農民的生活狀況。但是，因工業化、城鎮化快速推進而誘發大量青壯年勞動力持續離開農村，也給農業農村發展帶來了諸多挑戰。具體來看，這些挑戰集中體現在三個方面。

一是“誰來種地”問題突出。自20世紀末以來，我國工業化、城鎮化推進加快，農村勞動力持續向城市轉移，不少農村出現務農勞動力老齡化和農業兼業化副業化現象，農業勞動力結構性不足的問題日益凸顯。調查發現，目前從事農業生產的勞動力平均年齡在50歲以上，其中上海等經濟發達地區務農農民年齡已接近60歲，“老人農業”現象已成為困擾中國農業發展的現實難題。 湖南寧鄉縣農業局2012年對縣裡100個村1000戶農戶進行的調查結果顯示，1000戶農戶中，糧食生產從業人員50歲以上的佔了63%，20到29歲的隻有3.5%，30歲到49歲的約佔25.3%﹔從男女比例來看，男性僅佔34.3%，女性佔到了65.7%﹔從文化程度來看，小學文化佔17.2%，初中文化67.7%，高中及以上學歷的，僅僅15.1%。 全國產糧先進縣尚且如此，其他地方的農村勞動力的老齡化、女性化和低學歷化情況可想而知。同時，農業兼業化副業化現象越來越突出。有學者指出，雖然工業化、城鎮化能為農民創造大量的非農就業機會，但農戶在綜合權衡各種利益得失后，一般並不會選擇放棄土地，甚至不會參與土地流轉，而是選擇兼業化經營，以獲得更多的收益。 錢忠好對江蘇、河南、寧夏等地467戶農戶的調查表明，高達66%的被調查農戶認為其承包土地面積偏低，生產經營能力未能得到充分利用。 為了實現收益最大化，農戶必須充分利用其勞動能力，兼業化、副業化往往成為第一選擇。

二是農村“空心村”現象嚴重。農村宅基地過度佔用耕地、大量房屋閑置造成的土地浪費十分嚴重。以河南省為例，據河南省國土資源廳調查統計，僅“空心村”就浪費耕地150萬畝。農戶新建住宅像“攤煎餅”一樣不斷外擴，該省正陽縣戶均宅基地達3畝，是國家宅基地劃撥標准的10倍，全縣合計浪費耕地20萬畝，其中有一戶人家的宅基地多達13畝，且長年閑置。在其他省份的一些地方，隨著農村人口持續向城市轉移，長期閑置的宅基地和荒廢宅院也日漸增多，有的地方閑置比例高達11%。 新世紀以來，勞動力向城市轉移速度加快，農村空心化程度日益嚴重。據中國科學院地理科學與資源研究所估計，目前傳統農區1/4至1/3的村庄有空心化問題，全國空心村綜合整治潛力可達757.89萬公頃，相當於5個北京城的面積。 空心村不僅侵佔了大量耕地，浪費了土地資源，還產生了很多社會問題，增多了農村社會安全隱患。

三是農業勞動生產率提高緩慢。農業勞動生產率是指平均每個農業勞動者在單位時間（一般指一年）內生產的農產品產量或產值。研究表明，自20世紀90年代以來，無論是與其他國家相比，還是與國內的非農產業相比，我國的農業勞動生產率提高都過於緩慢。從國際對比角度看，我國與世界主要國家的農業勞動生產率差距持續擴大。世界銀行公布的《世界發展指數（2013）》數據表明，2011年我國每個農業勞動者年生產農業產值為571美元，比2000年的358美元增加213美元，十一年來共增長59.5%。緩慢的增長速度，不僅導致我國的農業勞動生產率遠遠低於巴西、俄羅斯等金磚國家，也使得我國與美日等發達國家的農業勞動生產率的絕對差距進一步擴大。 從國內不同的產業部門來看，農業與非農產業的相對勞動生產率差距也非常明顯。2000年，我國農業產值佔GDP的份額為15.9%，而農業的就業人口比例高達50%，非農產業與農業的勞動生產率差距已從1990年的3.93倍擴大為5.29倍。 雖然新時期以來，隨著城鎮化加速和農村勞動力轉移加快，農業勞動生產率有所提高，但與非農產業相比，仍然有很大差距。《2012年國民經濟和社會發展統計公報》的數據表明，至2012年，農業產值佔我國GDP的份額為10.1%。但是，農業就業人口依然佔到總就業人口的33.6%。 據此可以算出，至2012年，非農產業勞動生產率仍然為農業勞動生產率的4.5倍。 當然，考慮到流向城市的農村勞動力主要是青壯年，而留守農村的主要為女性或文化程度較低、年齡較大的男性，這些農民難以在城市找到合適的工作，而且對新技術、新品種的採納能力和意願都較弱，我國農業勞動生產率提高緩慢有其現實背景。

2.實現土地承包經營權“長久不變”需要解決的幾個問題

黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定並長久不變。”這是完善我國農村基本經營制度的重大舉措，具有深遠的理論和現實意義。但是，由於“長久不變”是一個新的提法，對於如何執行，面臨著很多現實問題。

一是如何在長久不變的基礎上解決“有地無人種”和“有人無地種”的現實矛盾。大部分地方自第二輪承包后（有的自第一輪承包后），就按照中央的精神，沒有對農戶的承包耕地進行調整。至今家庭人口已經發生了較大的變化，但承包耕地的總面積沒有變化，出現了“一人種多人地”和“多人種一人地”並存的現象，有的耕地甚至已經無人耕種。如果據此確權並“長久不變”，則固化了這種由於自然原因而出現的不平等。目前面臨的兩難困境是，既要有效解決這一問題，又要保持土地承包經營權的穩定，需要在大量調研的基礎上拿出解決問題的對策，關鍵是要看廣大農民的選擇。從邏輯上看，承包耕地的頻繁調整不利於地權的穩定，從而不利於農民對土地的投入，尤其是農田水利設施等固定資產投入﹔容易誘發農民對土地的掠奪性使用，不願意培育土地肥力﹔並且加劇了承包耕地的細碎化。正是基於以上原因，啟動了第二輪承包的1993年中央11號文件指出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”黨的十五屆三中全會也指出：“穩定土地承包關系，才能引導農民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高產出率﹔才能解除農民的后顧之憂，保持農村穩定。這是黨的農村政策的基石，決不能動搖。要堅定不移地貫徹土地承包期再延長三十年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期而有保障的土地使用權。”土地承包關系不穩定及其對農業生產的負面影響，中央自1980年代中期就發現並於1987年決定在貴州省湄潭地區設立農村改革試驗區，“最可貴的是與農民協商，接受承包田‘生不添，死不減’” 。正是在湄潭試驗及其他地區大量調研的基礎上，才有1993年11號文件中“增人不增地、減人不減地”做法的出台。因此，這個政策當然應該是符合農民利益的，廣大農民也應該自覺選擇“增人不增地、減人不減地”，但劉守英最近在貴州湄潭的調查結論卻與此相反，“農民對土地調整的意願仍然強烈，93%的被調查者同意按人口進行土地再分配”。 賀雪峰在同一地區的調查也得出了相同的結論。 這起碼說明各地情況千差萬別並不斷變化，如何既確保農民的合法權益得到充分保護，又在統一政策下允許農民有一定的選擇彈性，是一個值得深入研究的重大問題。

二是如何保障第二輪承包時放棄承包土地的農戶的權利。上個世紀90年代，由於當時農村的稅費負擔較重，一些外出打工收入比較穩定的農民，在農村土地第二輪承包時放棄了承包。近些年來，隨著免除農業稅費和農村土地流轉價格不斷升高，這部分人想再次獲得承包資格，繼續承包農村的土地。從現實中看，有些地方由於留有機動耕地而比較順利地解決了這類問題，而沒有機動地的地方則很難解決，成為農村土地糾紛多發的誘因之一。這個問題涉及到的農戶較多，應引起有關部門的高度重視，在接下來農村土地承包經營權確權登記頒証工作中，給予確認並頒發土地承包經營權証書等確權或確利文件。

三是如何在已經實行規模化經營（比如集體農場）的大城市郊區落實長久不變。在上個世紀80年代末期和90年代初期，一些大城市郊區推行規模經營，把已經承包的耕地再次集中起來，實行集體農場或者家庭農場的經營模式，這種情況下如何體現長久不變？如何把確權和確利相結合，使農民能夠充分享受工業化、城鎮化帶來的土地收益，是這類地區迫切需要解決的問題。

四是如何在工業化程度較高的村庄落實土地承包的長久不變。少數村由於工業化程度較高等原因，自始至終沒有把土地承包到戶，而是堅持採取集中經營的方式，把農業打造為一個生產車間，在村庄高度發達的工業的帶動下率先實現了農業現代化。村民的收入絕大部分來自非農產業，對農業的依賴很小。這類村庄的共同特點是，80年代初期開始工業化的資金主要來自改革前30年的農業積累﹔90年代后期國家實行“最嚴格的土地制度”，村庄工業的快速發展主要得益於集體所有制下村庄內部土地的非農化。因此，這類村村民對於土地權利的實現，最佳方式可能是以股權換土地，使農民真正獲取村庄工業化帶來的收益並且與工業化同步增長。

五是對土地承包經營權的管理和相關法律的修訂問題。2009年中央一號文件指出：“抓緊修訂、完善相關法律法規和政策,賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系保持穩定並長久不變。”2013年中央一號文件指出：“抓緊研究現有土地承包關系保持穩定並長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度。”這是具有重大理論和現實意義的任務。從成都等地“長久不變”的試點情況來看，目前很多涉農法律、法規都需要重新修訂，以便明確“長久不變”的起點和期限、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）所規定的農村土地承包經營權用益物權的具體體現、作為用益物權的農村土地承包經營權的登記管理等問題。

3.農民進行土地流轉的需求日益強烈

1984年中央一號文件就明確提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，但1980年代的土地流轉一度十分緩慢，這是和當時的經濟社會環境相一致的。自1995年《國務院批轉〈農業部關於穩定和完善土地承包關系意見的通知〉的意見》提出“建立土地承包經營權流轉機制”后，全國范圍內的土地流轉逐漸興起。2008年黨的十七屆三中全會在作出“長久不變”的決策后，進一步提出“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場”，農村土地流轉逐漸加快。據農業部統計，2007年流轉土地面積佔農村家庭承包經營總面積的5.2%，2008、2009、2010、2011、2012年分別達到8.9%、12%、14.7%、17.2%、21.5%。截止2012年6月底，廣西富川縣土地流轉面積達到40萬畝，分別佔農用地總面積的21.4%和耕地面積的67.1%。江蘇東海縣僅2012年1-7月，全縣新增流轉土地面積就有13.92萬畝，累計流轉土地面積已達74.57萬畝，佔全縣耕地面積的40.64%，其中新增規模經營面積19.57萬畝。

2008年以后土地流轉的加快是由許多因素共同促成的。首先，保護農民產權的法律和政策體系基本形成。《憲法》規定了“公民的合法的私有財產不受侵犯”﹔《物權法》把農民土地承包經營權界定為“用益物權”﹔《中華人民共和國農業法》、《土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《中華人民共和國土地承包經營糾紛調解仲裁法》等構建了比較完善的保護農民土地合法權益、促進土地流轉的政策法律框架。其次，外出務工農民和種田能手都有流轉土地的現實需要。我國有2.6億農村勞動力外出打工，按2億農戶計算，每戶至少有1名勞動力在外務工，這就在客觀上產生了把土地流轉出去的強烈需求。據統計，目前已經有超過4000萬農戶部分或全部轉出土地。而且，改革開放30多年來，在農村職業分化過程中形成了一支龐大的種田能手隊伍，他們需要種植規模達到一定限度后才能獲得和外出務工或經商相接近的收入水平，客觀上產生了轉入土地的強烈需求。再次，各地政府的大力推動，加速了土地流轉。據我們調查，全國大約有20個省、直轄市、自治區頒布了省級黨委或政府有關推進農村土地承包經營權流轉的文件，絕大部分市、縣都有相應的推進土地流轉的舉措。一些地區還有專門的獎勵措施，如一些地區對轉出和轉入方各獎勵100元，有的則各獎勵300元。到目前為止，以縣級土地流轉市場（中心）為主體的中介組織基本形成體系。很多村專門成立了由村黨支部書記或村委會主任牽頭成立的土地流轉合作社或土地股份合作社，對於促進土地流轉起到了十分重要的作用。

總的來看，現階段的土地流轉促進了農業經營規模的擴大，有利於推動現代農業發展﹔吸引了各方面資金投向農業，實現了農業投入主體多元化﹔轉出方和轉入方實現了利益“雙贏”，有利於促進農民增收﹔有利於提高農產品供給水平，促進農業結構優化升級。而且，土地流轉機制的建立，改變了一部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的長期兼業化狀態，解除了土地對這些農民的束縛，使他們能夠成為徹底的工商業從業人員。但是，另一方面，有些地方政府對農民意願不夠尊重，對農民的利益考慮不夠充分，在土地流轉時存在行政手段強制流轉、流轉后利益分配不公等現象，引發了一些社會矛盾。國務院發展研究中心課題組2006年的調查數據顯示，農民上訪事件中有26%是土地流轉引發的。 總之，土地流轉日益成為影響農業發展和農村社會穩定的重要問題，亟待通過完善農村基本經營制度加以解決。

三、如何繼續穩定和完善農村基本經營制度

基本經營制度是黨的農村政策的基石。自1984年中央一號文件提出“繼續穩定和完善聯產承包責任制”以來，如何穩定和完善這一基本制度，一直受到中央的高度關注。1991年，《中共中央關於進一步加強農業和農村工作的決定》指出：“把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，並不斷充實完善。把家庭承包這種經營方式引入集體經濟，形成統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制，使農戶有了生產經營自主權，又堅持了土地等基本生產資料公有制和必要的統一經營。這種雙層經營體制，在統分結合的具體形式和內容上有很大的靈活性，可以容納不同水平的生產力，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。這是我國農民在黨的領導下的偉大創造，是集體經濟的自我完善和發展，決不是解決溫飽問題的權宜之計，一定要長期堅持，不能有任何的猶豫和動搖。”

經過30多年的改革和發展，現階段我國農業和農村發展的微觀基礎和宏觀環境都發生了深刻變化。為了進一步推動農業發展、農村繁榮，從而為經濟社會發展和國家工業化、城鎮化的順利推進創造條件，必須按照十七屆三中全會的要求，堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保持現有土地承包關系穩定並長久不變，在此基礎上創新完善農村經營體制機制，積極培育新型經營主體，加快新型農業社會化服務體系建設，在“四化”同步的基礎上穩步推進農業現代化。

（一）保持現有土地承包關系穩定並長久不變

農民問題的核心是土地問題。土地制度是農村的基礎制度，它不僅決定了農民和土地結合的具體方式，還決定了農業生產經營的具體形式。近幾年來，農民收入中家庭經營收入所佔比重不斷上升，土地在提高農民收入中的作用越來越明顯。盡管隨著農民市民化的推進，一部分農民正逐步擺脫對農村土地的完全依賴，但截至2012年底，常年生活在農村的人仍然佔全國總人口的47.4%。即使到2030年前后我國城鎮化率達到70%，仍有5億人生活在農村。如何保証這部分農民在為城鎮居民提供充足的優質農產品的同時，達到和城鎮居民相近的收入水平，是一個大問題。這要求做出相應的制定安排，為以種植業為主要從業行業的農民獲得更多土地從而獲得與城鎮居民相近的收入提供基礎條件。目前，農村社會保障制度還很不完善，土地對農民的生存和生活保障功能依然十分突出，對農村土地的合理利用和管理，不僅關系到農民收入、糧食安全和經濟發展，還關系到社會穩定。正因如此，黨的十七屆三中全會通過的《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）著重強調，穩定和完善農村基本經營制度，要保持現有土地承包關系穩定並長久不變，並要在此基礎上賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

新世紀以來，為了完善農村土地制度，中央一號文件做出了多項重大安排。2004年，針對農村土地征用導致農民上訪事件多發，中央一號文件提出加快土地征用制度改革。2005年中央一號文件從嚴格保護耕地和認真落實農村土地承包政策兩個方面做了重點安排。2006年，為了提高糧食產量，中央一號文件提出堅決落實最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田、保護農民的土地承包經營權。2007年，針對農村征地和土地流轉過程中出現的一些新情況、新問題，中央一號文件再次提出在穩定土地承包關系的基礎上加快征地制度改革。2008年和2009年中央一號文件對農村土地問題著墨最多，對農村土地涉及的諸多問題都做出了詳細安排。2008年的一號文件對土地制度的關注主要包括以下幾點：切實穩定農村土地承包關系，認真開展延包后續完善工作，確保農村土地承包經營權証到戶﹔加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度，繼續推進農村土地承包糾紛仲裁試點﹔嚴格執行土地承包期內不得調整、收回農戶承包地的法律規定﹔推進征地制度改革試點，建立征地糾紛調處裁決機制，切實保障農民土地權益等。2009年中央一號文件結合十七屆三中全會《決定》關於“現有土地承包關系要保持長久不變”的要求，從三個方面強調了農村土地制度：一是穩定農村土地承包關系，通過抓緊修訂、完善相關法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定並長久不變﹔二是實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。這是中央針對農村“空心村”問題和城鄉建設用地總規模擴大過快做出的重要部署﹔三是全面推進集體林權制度改革。用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的集體林權制度改革任務，推動林地、林木流轉制度建設，完善林木採伐管理制度。2010年，中央一號文件要求全面落實承包地塊、面積、合同、証書“四到戶”，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，同時要求有序推進農村土地管理制度改革，力爭用3年時間把農村集體土地所有權証確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了讓法律跟上實踐的需要，中央首次在一號文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次要求保持土地承包關系穩定並長久不變之外，中央一號文件提出加快推進農村地籍調查，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權登記工作，並再次要求加快修改《土地管理法》。2013年，中央一號文件對農村土地問題有了新的具體部署，提出全面開展農村土地確權登記頒証工作，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒証，並重申加快修訂《土地管理法》，要求抓緊研究土地承包關系長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）准入和監管制度，盡快出台農民集體所有土地征收補償條例。