孔祥智 劉同山
3.加快農業社會化服務體系建設，解決統一經營不足的問題
農業社會化服務體系是農業現代化的重要標志，也是實現農業現代化的重要支撐。縱觀發達國家的農業現代化，都是在家庭經營基礎上通過健全的社會化服務體系實現的。我國目前有1.98億農業經營戶，戶均土地規模不足半公頃，與世界上其他國家相比，屬於超小規模經營，建立農業社會化服務體系尤為重要。一方面，由於農戶生產經營規模小，生產標准化水平低，產品交易成本高，抵御市場風險和自然風險的能力較弱，雖然已經迅速發展起來276萬個專業大戶，但農業小生產與大市場的矛盾仍然相當嚴重，農戶經常因市場變動或自然災害而遭受重大損失﹔另一方面，由於小規模的分散生產經營，農戶經常會遇到一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的事，特別是隨著農村青壯年勞動力大量轉移就業，這一問題更加突出。因此，走有中國特色農業現代化道路，必須解決如何在家庭經營的基礎上建設現代農業問題。通過建立新型農業社會化服務體系，強化雙層經營中“統”的職能，為兩億超小規模農戶和幾百萬專業大戶的農業生產經營提供便捷高效的服務，有利於推動傳統農業向現代農業轉變，有利於促進農村基本經營制度的穩定和完善。
早在1990 年，中共中央、國務院在《關於一九九一年農業和農村工作的通知》中就首次提出了“農業社會化服務體系”的概念，並且將服務主體確定為“合作經濟組織、國家經濟技術部門和其他各種服務性經濟實體”。1991年，《國務院關於加強農業社會化服務體系建設的通知》指出：“農業社會化服務，是包括專業經濟技術部門、鄉村合作經濟組織和社會其他方面為農、林、牧、副、漁各業發展所提供的服務。”進入新世紀以后，中央更加高度關注農業社會化服務體系建設。2003年黨的十六屆三中全會提出“健全農業社會化服務體系”，並對相關政策進行安排，使供給主體更加多樣化。此后，每年的中央一號文件都對健全農業社會化服務體系做出部署。特別是2006年一號文件提出“培育農村新型社會化服務組織”的新思路，並且將服務內容拓展到法律和財務等領域。十七屆三中全會《決定》指出，要在“統”的層次上“培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織”，並重點強調“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”2012年一號文件再次強調培育和支持新型農業社會化服務組織，通過政府訂購、定向委托、招投標等方式，扶持農民合作經濟組織、工商企業等社會力量廣泛參與農業產前、產中、產后服務。2013年一號文件強調，要“構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體。”
在中央和相關部委的大力推動下，我國各類農業社會化服務組織快速發展，農村的新型社會化服務體系逐漸建立，在農業生產經營的健康快速發展過程中的保障作用日益凸顯。首先，政府公益性服務體系不斷優化。農業部的數據顯示，2011年農業社會化服務組織縣均676個，農業服務業增加值縣均2.29億元。科技部的數據表明，自2002年以來，11.6萬名科技特派員活躍在農村農業基層，覆蓋全國1750個縣（市、區）。 截至2012年7月，商務部“萬村千鄉市場工程”已在全國累計建設改造農家店約60萬家，覆蓋75%的行政村，初步形成了以城區店為龍頭、鄉鎮店為骨干、村級店為基礎的農村市場網絡。 中央財政從2007年起設立“新網工程”中央財政專項資金，截止到2012年底，負責這項工程的供銷社全系統共扶持開展連鎖經營和配送業務的法人企業5709家，配送中心10548個。其中農業生產資料連鎖經營企業2118家，配送中心5311個﹔消費品連鎖經營企業1297家，配送中心1882個，批發交易市場253個。2012年底，全系統各類連鎖配送網點91.3萬個，其中縣及縣以下網點43萬個。“新網工程”專項資金重點扶持了694個網絡薄弱與空白縣，已經初步形成了覆蓋縣、鄉、村三級的經營服務網絡。其次，社會經營性服務主體加快形成。受國家政策的推動，當前我國各類經營性社會服務主體大量涌現。截至2011年底，我國各類產業化經營組織達到28.4萬個，其中龍頭企業11.1萬家，輻射帶動全國農戶數達1.12億戶。 截止2013年第一季度，我國農民專業合作社數量達到73.06萬家，服務成員農戶達到5400多萬。 此外，農村經紀人、基層農資供應商等為主體的個體形式市場性服務主體具有數量龐大、服務內容多樣、服務經營形式靈活等特點，在當前的農業社會化服務體系中扮演著重要角色。
黨的十七屆三中全會和十八大為新時期農業社會化服務體系建設指明了方向，就是要按照建設現代農業的要求，建立覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的服務體系，形成多層次、多形式、多主體、多樣化的農業社會化服務格局。新型農業社會化服務體系的建立，將有利於強化農業雙層經營中“統”的功能，為農民生產經營提供便捷高效的服務，把千家萬戶的分散生產經營變為相互聯結、共同行動的合作生產、聯合經營，實現小規模經營與大市場的有效對接，提高我國農業的整體素質和市場競爭力。具體地，我們可以從三個方面來建立新型農業社會化服務體系。
一是制度建設。要圍繞十八大提出的“構建新型農業經營體系”和十七屆三中全會指出的“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”的要求展開，在農業技術推廣服務、農業生產性服務、農村商品流通服務、農村金融服務、農村信息服務、農產品質量安全服務等方面進行制度優化，形成長效機制。
二是主體建設。就政府主體而言，要加強農業公共服務能力建設，創新管理體制，提高人員素質，在全國普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，逐步建立村級服務站點。其中，縣級技術推廣機構的改革是建立新型農業社會化服務體系的重點之一。無論是農業公共服務能力建設、管理體制創新，還是鄉鎮農業服務機構健全、村級服務點建立、高素質農技推廣人才隊伍的培養，都需要在縣級技術推廣機構的指導下進行。同時，支持供銷合作社、農民專業合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業等提供多種形式的生產經營服務。此外，還要認識到扶持新型農業經營主體與建立新型農業社會化服務體系是“構建新型農業經營體系”的兩個方面。新型農業經營主體的發展會促進農業社會化服務體系的配套﹔而農業社會化服務體系的配套反過來又會提高新型農業經營主體的建設水平，促進農業生產的集約化、專業化、組織化和（適度）規模化發展。
村級集體經濟組織的發展也是農業社會化服務主體建設的重要內容。首先，加強農村集體經濟組織（社區合作組織）的立法工作，依法享有法人地位，使其運轉有法可依，解決生產經營行為受限制問題﹔ 其次，加快農村社區股份合作社改革的步伐，強化社區集體經濟組織的合作性質，即“民辦，民管，民受益”，調動廣大農民的積極性﹔再次，出台相關政策，切實推進農村社區集體經濟組織的發展﹔最后，明確社區集體經濟組織的最主要職能就是為農民提供社會化服務。
三是市場建設。市場機制是除政府之外的優化農業社會化服務的重要力量。為此，一要開拓農村市場，推進農村流通現代化，加快農村日用消費品和農業生產資料連鎖經營網絡建設，建設以綠色農副產品物流交易中心為龍頭的農副產品流通網絡，充分發揮信息網絡在農村流通現代化中的作用﹔二要健全農產品市場體系，完善農業信息收集和發布制度，發展農產品現代流通方式，減免運銷環節收費，長期實行綠色通道政策，加快形成流通成本低、運行效率高的農產品營銷網絡﹔三要保障農用生產資料供應，整頓和規范農村市場秩序，嚴厲懲治坑農害農行為。
四、對幾個重大問題的進一步討論
自農村改革以來，針對農村土地所有制等重大問題的爭論就一直沒有停止過。這表明農村基本經營制度的穩定和完善已經引起了各方面的關注。對這些重大問題的研究，有利於厘清與基本經營制度相關的各種變量之間的關系，有利於深化對這一基本問題的認識。事實上，各種觀點都是從不同角度、不同方面對農村基本經營制度的認識，不存在絕對意義上的對錯之分。而且任何一種觀點即使對於反方觀點也都有一定啟發。有的是在一個地區的實踐經驗，雖然由於條件不同無法移植到其他地區，但仍然具有一定的借鑒價值。限於篇幅，本文選取四個在理論或者實踐上爭論較大的問題進行討論。
（一）農村土地制度走向：國有，集體所有還是私有
土地制度作為農村基本經營制度的核心，事關農業生產發展、農村社會穩定和廣大農民的利益，一直受到社會各界的高度關注。如前文所述，自上個世紀80年代后期，家庭承包經營制度就開始暴露出由於過於分散而產生的一些弊端。從那時起，學界和政界就開始思忖、探索農地改革之良策。進入新世紀以來，隨著現代農業的快速發展和城鎮化的迅速推進，集體所有、家庭承包的弊端進一步顯露，如何改革和完善農村土地制度已成為學術界爭論的焦點。關於農村土地制度的爭論，可以歸結為是堅持完善集體所有制，還是進行國有永佃制或土地私有化改革的問題。
1.是否要用國有永佃制替代集體所有制？
關於國有永佃制的研究大致可以分為兩個階段。第一階段是上個世紀80年代中后期，糧食生產由1984年的高峰跌入1985 年的低谷，隨后農業發展出現了新的徘徊。學界對集體所有、家庭承包的農村土地制度開始反思。有學者認為，農村土地集體所有制從來就沒有真實地存在過，社會主義實踐的發展已經達到了這樣的程度, 到了還農村土地國家所有制本來面目的時候了。 還有學者指出，在人民公社時期，農村土地確屬集體所有，但人民公社解體以后，農民集體作為一個經濟組織事實上已經不存在了，沒有也不可能產生一個新的集體經濟組織取代人民公社來充當集體土地的所有權主體。因此，實行土地國有化、農民永佃制就成為一種現實可行的制度選擇，而且這種選擇在我國的經濟、政治和社會生活中不會引發劇烈動蕩。 也有學者強調，由於土地資源的特殊重要性及其在我國的極端稀缺性，實行土地國有化才便於國家對土地資源的高效管理，而如果不建立永佃制，現行的農村土地承包制度的病疾就難以消除。 有學者強調農村土地在集體化之前所有權、經營權都是農民的，採取“國有+永佃”的方式把土地還給農民，不僅可以減少村干部私自出賣集體土地導致農民利益受損，也有助於減緩一些農民為了多獲得土地而過度生育。 可見，這一時期的觀點主要農地集體所有缺乏明確的人格化代表，即所有權主體缺位，沒有主體的所有權不能實現產權的排他性，不僅會導致農業的低效率，還會造成其他利益主體如各級政府、村干部等對農民利益的侵佔，因此，繞開農地所有制, 而僅對農地使用權進行改革無法解決問題。
第二階段是黨的十七屆三中全會前后，隨著新時期農業現代化的發展，我國農業、農村出現了一些新情況、新問題，各地開始了新一輪土地制度改革的嘗試，關於國有永佃制的討論也逐漸升溫。有學者把永佃制分為兩種形式，一是把集體所有土地進行國有化以后的永佃制，二是集體土地所有制下的永佃制，認為永佃制具有很多優點，應該作為土地制度創新的方向。 有人認為這一土地制度不僅有利於明晰和穩定農地產權，推動土地的自由流轉，有利於國家對土地資源的統一規劃和管理，提高農村土地的利用效率，而且“永佃權”作為用益物權的一種，帶有私產的性質，因而具有更強的抗第三方侵犯的法律意義，從而可以更好地保護農民的土地權益。 也有學者運用了委托-代理模型對國有永佃制進行了理論分析，認為一旦擁有土地的“永佃權”，農民就會改變當前的消費和積累模式，從而有更高的積極性增加對土地的投入、維護土地肥力，因此永佃制優於家庭承包制，並進而提出中國土地制度改革可以分兩步走：第一步，家庭承包→國有永佃制（半自耕農佔有制）﹔第二步，國有永佃制（半自耕農佔有制）→家庭經營農場主。 可見，這一時期的研究認為，國有永佃制不僅能夠更好地保障農戶的權益，促進土地流轉，還能誘使農戶增加土地投入，改善土地肥力，並且推行的社會成本和經濟成本都較小，為下一步持續改革提供可能，是替代集體所有制的理想制度。
不過，從中國農業發展的實踐來看，當前進行國有永佃制改革的必要性值得懷疑。在農村土地集體所有制下，近幾年我國糧食產量連年增加，農民生活水平持續改善，土地流轉和農地規模化經營程度顯著提高，都表明農村土地的集體所有、家庭承包經營依然適應農業和農村發展的需要，農地流轉和規模經營也未必一定要農戶擁有“永佃權”。何況，黨的十七屆三中全會已經作出“現有土地承包關系要保持穩定並長久不變”的決策。家庭承包集體的土地，獲得的土地承包經營權，已經受《物權法》的保護，享有管理、佔有、使用和收益的用益物權，無需再借助永佃制的形式。至於農村土地國有化可以提高土地資源利用效率的觀點，則帶有明顯的計劃經濟色彩。從實際情況來看，為了推動城市化，地方政府強行征用征收農村土地的事件時有發生，已經引起很多的社會問題，如果將農村土地的所有權劃歸國家，可能會強化地方政府的強行征收行為。認為國有永佃制能夠改變農民的消費和積累模式、增加對土地的投入等，則過於牽強，而從家庭承包經過國有永佃制走向家庭經營農場主的發展路徑，也沒有必要。實際上，1984年中央一號文件出台前，中央和一些農業主管部門在討論承包期限時，也曾經有過土地國有的主張，不搞集體所有，但多數不贊成，“因為國有最終也要落實到誰管理，在前蘇聯，雖然說是國有，后來是集體農庄長期使用。實際上集體所有代替國有，但集體所有，未明確這個‘集體’到底是誰。” 我國的集體所有是明確的。從十七屆三中全會《決定》和2013年中央一號文件對家庭農場的制度安排即可看出，在集體所有制下，隨著農村勞動力的持續轉移，家庭承包可以通過土地流轉等途徑，直接向家庭農場邁進，無需以永佃制作為過渡。
2.是否應以土地私有制取代集體所有制？
一些經濟學家認為，土地私有化是人類經歷長期探索與實踐而得出的具有普適性的結論，狹小的地球之所以能夠容納日益增多的人口正是由於土地的私有制，世界上沒有哪個國家是在土地公有制之下富有起來的。 對於一些國家來講，土地私有化的結果不會比現在更糟， 隻有實行農地私有化，將土地所有權交給農民，才符合經濟學邏輯，才能避免爆發農民革命。 而土地的所有權是土地有效使用的前提，所有權清晰可以保証土地自由流動和組合，實現本身價值和國民生產總值兩者的極大化。 農村土地私有化能夠讓農民獲得更多土地收益而變得更富裕，能夠讓農民賣掉土地帶著資產進城，有利於農民的利益。 在集體所有制基礎上創新農地產權制度，不僅無法提高農村土地使用的經濟效率，反而會進一步復雜化產權結構，導致交易成本增加，甚至造成制度的鎖定效應，給日后農地制度改革帶來更大的阻力。 而私有化不僅可以提高農地產權的長期穩定性，增加農地產權的流動性，促進農村勞動力在城鄉之間更有效率的配置，還可以為農民提供更為有效的社會保障，因此，農地私有可能是加快城市化進程的最佳改革方案。
土地私有化的觀點受到了廣泛的質疑和批評。有學者給出了我國不能進行土地私有化的理由：現實國情決定了土地私有化無法保証耕者有其田，可能會造成新的兩極分化，嚴重損害農民利益﹔土地私有化不利於保障國家糧食安全，也不可能讓大部分農民通過賣地致富﹔土地私有化會使中國農民喪失最后一條保障線，為城市貧民窟的形成提供條件﹔等等。 也有學者指出，農地私有化的主張，在學理上缺乏堅實的理論基礎支持，在實踐操作上是一個經濟、社會和政治成本極高的路徑選擇， 有學者基於國際經驗進一步指出，土地“私有化+市場化”並不必然導致土地規模經營，也不是發展中國家的靈丹妙藥，人口過億的大型發展中國家的經驗已經表明，土地私有化會導致耕者無其田和城市貧民窟化，並由此造成社會動亂，與我國的新農村建設思路背道而馳。 而我國農村土地的集體所有制，不僅在基礎設施建設和村庄內部公共服務方面具有優勢，還有利於強化村民自治，保証了耕者有其田、居者有其屋，並為新農村的建設規劃、農業的專業化經營提供了制度基礎，因此應該“慎言農村土地私有化”。
我們認為，當前的農村土地制度是適合中國實際情況的，雖然一家一戶的小規模耕作不能滿足現代農業發展的需要，但這個問題可以借助土地流轉和新型經營主體的規模經營來解決，而沒有必要進行國有永佃制或者土地私有化改革。從現實中看，土地集體所有制盡管還需要進一步完善，但其優點還是十分明顯的，那就是確保農民不會失去土地的所有權，不會成為無地農民。否則，在2.6億農民工（並且還以每年1000萬人的速度遞增）中，隻要有一個較小的比例因失地和失業的雙重打擊而成為城市貧民，就會對社會穩定帶來不可估量的影響，甚至會毀掉改革的成就。改革開放30多年來，我國在流動人口數量連年遞增的情況下能夠保持社會基本穩定，農村土地制度功不可沒。近年來，隨著農村基本經營制度完善和農村經營體制機制的創新，糧食產量實現“九連增”、農民增收實現“九連快”，以及專業大戶、家庭農場、農民合作社等新興農業經營主體的迅速形成，都表明了現有的農村土地制度仍然具有強大的生命力。當然，無論是永佃制思路，還是私有化思路，其中所蘊含的進一步明晰農村土地產權的政策含義還是十分可貴的。
（二）農村宅基地置換與農民市民化
近年來，農村和城市的用地矛盾日益突出。一方面是農民市民化障礙重重與農村宅基地大量閑置並存，另一方面是城市土地飛速升值、城市建設用地嚴重不足，因此，如何通過城鄉土地統籌利用，系統解決農民失地、農民工社會保障和城市建設用地不足等問題受到一些地方政府的重視。在土地增減挂鉤的思路下，不少地區開始從農村宅基地、農村建設用地上找出路，進行自然村撤並、村庄整理、集中居住，把整理出的農村宅基地、建設用地，置換為城鎮建設用地，以減少農村建設用地為前提增加城鎮建設用地，然后通過“兩分兩換”、地票制度等方式推動農村城鎮化。
1.重慶的“地票”交易制度
2008年，重慶市首創了“地票”制度，將農村宅基地與城市建設用地聯系起來。所謂“地票”，指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾並經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。“地票”以票據的形式通過重慶農村土地交易所在全市范圍內公開拍賣。重慶“地票”交易有四個環節：一是復墾。將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業用地等農村集體建設用地，進行專業復墾為耕地。二是驗收。經土地管理部門嚴格驗收后，騰出的建設用地指標，由市土地行政主管部門向土地使用權人發給相應面積的地票。三是交易。“地票”在重慶市農村土地交易所開展交易。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”。四是使用。在城鎮使用時，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。征為國有土地后，通過“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用權。 數據顯示，至2011年底，重慶市農村土地交易所累計成交“地票”8.86萬畝，成交價款175.38億元。
重慶“地票”制度的推行，一是可以增加城市發展用地規模，在建設用地計劃指標之外拓寬城市用地渠道，增加城市建設用地總量。二是降低拆遷成本，減少拆遷矛盾。實行“地票”制度，可以在遠郊區縣偏遠地區拆遷農民住房，在近郊區縣用地置換為建設用地，實現宅基地的增值。三是增加農民收入，增加農村建設資金。通過“地票”交易獲得的資金，一部分用於直接補償農民，村集體組織也可以得到一部分資金用於農村基礎設施建設和農村社會保障體系建設。 從長期看，地票制度有助於實現城鄉建設性用地綜合平衡，能夠為城市發展和新型城鎮化提供建設用地，而且也有利於解決因建設用地稀缺而導致房地產價格畸形高漲的問題。
但是，政府在地票交易中既是賣方又是買方，其行為缺乏透明性，尋租空間大，而且地票交易背后的收益分配不明晰，對農民的權益保護不力，因而受到多方質疑。重慶2010年曾經明文規定，地票交易后農戶所得每畝不低於9.6萬元、集體經濟組織每畝所得不低於1.7萬元。2011年地票交易每畝成交價格多在20多萬元，扣除相關成本農戶所得應該不止9.6萬元每畝。然而，重慶農村土地交易所對於每樁地票成交的實際價格並未及時公布，給予農戶放棄宅基地的補償可能過低。地票交易過程中信息不對稱、不透明，農民並沒有作為主體直接參與到地票交易，並不清楚地票交易的情況，而且動輒幾百畝、上千畝的大額地票，也有為重慶市參與地票交易的國企量身定做之嫌。 正因如此，重慶農民參退出宅基地和一般企業參與地票交易的熱情並不高。截至2011年11月底，重慶全市累計轉戶76.72萬戶轉為城鎮戶口，但申請退出宅基地及附屬設施用地的僅3.04萬戶，佔比不到4%。
2.浙江嘉興的“兩分兩換”模式
與重慶以地票為媒介，直接向放棄宅基地的農戶支付資金不同，浙江嘉興市的“兩分兩換”不僅考慮了農民的宅基地，還對農民的土地承包經營權進行了統籌安排，在推動農民放棄宅基地成為城鎮居民的同時，試圖解決農民進城后的社會保障問題。2008年，嘉興市抓住浙江省統籌城鄉綜合配套改革試點地區的機遇，提出了“兩分兩換”改革試點工作。所謂的“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。在該市南湖區七星鎮等9個鎮進行試點，涉及區域總面積255.3平方公裡，3.71萬戶農戶、13.7萬人。在推進“兩分兩換”時，嘉興市採取了以下具體做法：對放棄宅基地的農戶主要採用補償農村宅基地置換公寓房和補助農戶異地集中自建公寓房兩種方式﹔試點鎮政府成立投資公司，構筑融資平台，從銀行借入巨額資金作為“兩分兩換”的先行投入，用於宅基地復墾、農戶房屋拆遷、集中安置公寓房建設、獎勵和補助放棄宅基地的農戶等﹔宅基地置換房產后，政府通過城鄉建設用地“增減挂鉤”把新增的土地集中劃撥出來，用於城市房地產、商業地產開發和工業建設用地，再把新增土地的部分出讓收益填補農村宅基地復墾、新社區開發建設的各項費用。
嘉興市宅基地“兩分兩換”包括置換和增值兩個過程，通過置換，騰退農村宅基地，新增了大量城市和工商業建設用地﹔通過利用金融、土地市場，實現置換土地的增值。 從嘉興市的經驗來看，“兩分兩換”對推進城鎮化、推動區域經濟發展、實現農業規模集約經營具有重要作用。首先，在國家對建設用地嚴格控制的調價下，通過內部挖潛獲，騰出大量農村宅基地，新增了大量城市和工商業建設用地，獲得了城鎮化所急需的土地指標，這正是“兩分兩換” 的實質所在。其次，增減挂鉤獲得的城市建設用地可以為地方政府帶來巨額的土地出讓收益，有利於緩解因事權和財權不匹配而產生的地方政府的財政壓力。再次，遏制了村庄“空心化”的態勢，節約了農村建設用地，避免了更多的耕地被佔用，提高了農地的規模集約經營程度。最后，部分農民增加了財產性收入，加快了新農村建設和農民的市民化、農村的城鎮化進程。 正因如此，繼浙江嘉興市之后，廣東佛山市等地開始“兩分兩換”試點，“宅基地換房”成為一些地區推進城鄉一體化的主要做法。
但是，對嘉興市等地的調查發現，“兩分兩換”也普遍存在一些問題。一是農民宅基地的用益物權受到侵犯。根據《物權法》，農民對宅基地享有佔有、使用和收益的用益物權。但在“宅基地換房”的過程中，一些集體和地方政府以宅基地的所有權歸集體為名，勸說農民交出宅基地使用權，不僅無視農民宅基地的用益物權，還剝離了農民與農村其他集體建設用地的關系。二是農民庭院收入減少，上樓后生活費用增加。宅基地換房之后，對農民的生產收入和生活成本都會產生較大影響。在農村，農民的宅基地和房屋不僅是生活場所，也是生產場所，農民可以利用庭院養殖家禽家畜、種瓜種菜，這些產品可賣可吃，為生活提供補貼。而一旦進城上樓，這些來源就都沒有了，收入也就少了。而且農民上樓后，物業管理費、水電費、燃氣費、垃圾處理費等會增加。三是不利於耕地質量保護。宅基地及附屬設施用地等復墾之后，質量遠不如耕地，短期內甚至無法耕種。而工業和住宅建設用地又往往會佔用城市周邊的良田。即便實現了數量上的土地佔補平衡，也難以實現恢復原有耕地的生產能力。 更有甚者，一些地方的“復墾”實際上是玩數字游戲，根本達不到上報或公布的數字。有些隻有部分村民上樓的村庄復墾的可能性很低，有的根本沒有復墾。
總之，作為地方政府由上而下推動的土地流轉創新模式，“兩分兩換”和地票制度都能夠給新型城鎮化、農業現代化提供一定的活力。但是，過快地讓農民完全放棄土地成為市民，尤其是一些地方打著新農村建設的旗號強行把農民與土地分離，有可能會形成大量的城市低收入群體甚至城市無業流民，給我國城鎮化的健康發展造成隱患。一旦爆發經濟危機，這種潛在風險有可能顯現出來。可以想象，如果農村沒有宅基地、農民沒有耕地，2008年金融危機后爆發的2000萬農民工返鄉將會給中國經濟社會帶來巨大的不穩定因素。此外，類似的探索會使農村土地非農化的“后門”洞開，極易使十八億畝耕地的“紅線”成為“虛線”。我國的特殊國情告訴我們，對於像土地這種及其特殊的高稀缺物品，單純追求其價值（體現在非農化方面），而不是追求其使用價值（表現為產出物，即農產品），不僅對子孫后代不負責任，對於當代人也是不負責任的。我們在調研中還發現，一些並不十分富裕的地區動員少數相對富裕但並沒有脫離農業的農民上樓，在高樓下還為每戶建造了豬圈和雞舍，上樓的農民不僅生活費用大大增加，農業生產勞動也極為不便。可見，“兩分兩換”和地票等制度創新，根本不適合在更大的范圍內推行。
（三）農業現代化與規模經營
在家庭經營的基礎上能否實現農業現代化？這是自農村改革之初就激烈爭論的重大問題之一。1980年中央75號文件強調“集體經濟是我國農業向現代化前進的不可動搖的基礎。它具有個體經濟所不能比擬的優越性，……在我國條件下，不能設想可以在一家一戶的小農經濟的基礎上，建立起現代化的農業，可以實現較高的勞動生產率和商品率，可以使農村根本擺脫貧困和達到共同富裕。”代表了相當一部分傳統意識形態堅守者的觀點，並且在1980年代后期農業發展進入低谷時一度甚囂塵上。為此，1998年召開的黨的十五屆三中全會鄭重指出：“實行家庭承包經營，符合生產關系要適應生產力發展要求的規律，……這種經營方式，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應採用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持。”這一判斷，成為十五屆三中全會的重大理論貢獻之一。這次全會還指出：“農村出現的產業化經營，不受部門、地區和所有制的限制，把農產品的生產、加工、銷售等環節連成一體，形成有機結合、相互促進的組織形式和經營機制。這樣做，不動搖家庭經營的基礎，不侵犯農民的財產權益，能夠有效解決千家萬戶的農民進入市場、運用現代科技和擴大經營規模等問題，提高農業經濟效益和市場化程度，是我國農業逐步走向現代化的現實途徑之一。”“發展農業產業化經營，關鍵是培育具有市場開拓能力、能進行農產品深度加工、為農民提供服務和帶動農戶發展商品生產的‘龍頭企業’。”事實上，正是由於1990年代初期開始實施的農業產業化政策，才使我國農業區域化布局、專業化生產的格局基本形成並正在主要農產品供給上發揮著重大作用。
進入新世紀以后，農業農村發展出現了一些新的特點，其中之一就是農業組織化進程加快，“公司+農戶”，“公司+合作社+農戶”，“產業協會+合作社+農戶”等多種農業經營方式並存，家庭經營、合作社經營與企業經營高度融合，農業縱向一體化進程加速。 受組織化程度的推動，我國的農業經營規模化程度也明顯提高。除了前文所述種植業規模在不斷擴大，養殖業也呈現出相同的趨勢。以生豬養殖為例，2009年年出欄50頭以上養殖戶（場）比重已佔全國總規模的60%以上。 如前所述，我們估計在1.67億純農戶中專業農戶約為一半左右，剩下的一半為兼業化農戶。專業化農戶又可以進一步劃分為超小規模農戶和規模化農戶。前者主要指經營自己承包的土地，有的甚至連自己的承包地都經營不了，僅僅經營其中的一部分，其余部分還要流轉給別的經營主體。如山東壽光的專業菜農，一對夫婦隻能經營一個大棚，佔地約2畝，其余的承包地一般都要出租給種苗企業等經營主體。后者指較大規模的農戶，在養殖業指那些養殖規模較大的農戶，在種植業指那些通過流轉土地形成的專業大戶。應該說，兩者都是我國現代農業的主體、商品農產品供給的主體。
在專業化的基礎上發展較大規模的專業大戶或者家庭農場，實現規模經營，或者在專業農戶的基礎上形成農民合作社，或者由專業農戶直接和龍頭企業對接形成利益聯合體，是新世紀以來我國農業發展的最顯著特點。僅就種植業而言，盡管各地在規模經營的面積界定、規模經營的發展速度方面存在差異，但在適度規模經營的實現形式上，卻具有很高的相似性。近年來的土地流轉，為各類新型農業經營主體的形成和發展創造了良好的條件。據統計，截止2011年底，全國流轉耕地中，流轉入農戶的佔67.2%，比2010年降低1.6個百分點﹔流轉入農民專業合作社的佔13.4%，比2010年上升1.5個百分點﹔流轉入企業的佔8.4%，比2010年上升0.36個百分點﹔流轉入其它主體的佔10.6%，比2010年降低0.3個百分點。依據土地轉出農戶對土地承包經營權的轉讓程度，我們把規模經營的實現形式分為土地租賃型、農戶合作型和統一服務型等三種類型。
1.土地租賃型規模經營
土地租賃型規模經營是指通過轉包、出租、互換、轉讓等形式流轉土地，使土地向專業大戶、家庭農場和工商企業等規模經營主體集中，擴大農業經營規模。目前專業大戶和工商企業是土地租賃型規模經營的主要力量。在吉林省延邊市、上海市鬆江區、湖北省武漢市、浙江省慈溪市等一些試點地區，由專業大戶轉化而來的家庭農場蓬勃發展，成為現代農業的主導力量。有的地方鼓勵工商企業流轉土地，對當地農業發展和技術創新起到了明顯的推動作用。
專業大戶或家庭農場。一般說來，當某一產業收入佔50%以上的農戶，流轉了別人的土地達到一定規模，或者養殖業達到一定規模，就是專業大戶。由於種植非糧作物難以實現機械化，勞動力投入成本過高，因此在糧食主產區流轉土地規模較大的專業大戶都以種糧為主，即種糧大戶。這些種糧大戶的經營規模大多為數百畝甚至數千畝，特別是在一些勞動力輸出大省，種糧大戶流轉土地的比例很高。這些人一般是種田能手、村干部、返鄉農民工等，通過租賃承包等形式使土地集中連片，實現適度規模經營。這類經營模式是當前農地規模經營的主要形式之一，是發展現代農業的最重要力量，對節約種糧成本，提高糧食產量，穩定國家糧食安全等方面都具有十分重要的作用。 通過發展專業大戶實現規模經營，並輔以一定政策支持，不僅有利於保障糧食生產，而且由於大戶對一般農戶有帶動示范作用，也有利於促進農業科技推廣和提高農業生產率。調查發現，由於農業生產的自然風險和市場風險均較大，專業大戶經營收益的穩定性很難保証，不是所有的經營大戶都能獲得預期高收益。
按照我們的理解，家庭農場就是達到一定規模並到工商行政管理部門登記注冊了的專業大戶。從我們調查的情況看，家庭農場具有家庭經營、適度規模、市場化經營、企業化管理和經營者知識化等五個顯著特征。（1）家庭經營。家庭農場是在農業家庭承包經營基礎上發展起來的，它保留了家庭承包經營的傳統優勢,又吸納了現代農業的優點，它是所有者、勞動者和經營者的統一體。因此，家庭農場是完善家庭承包經營的有效途徑，是對農村基本經營制度的發展和完善。（2）適度規模。家庭農場必須具有一定規模才能達到注冊的標准，才能夠融合現代農業生產要素，具備產業化經營的特征。同時，由於家庭仍舊是經營主體，受資源動員能力和經營管理能力的限制，這就使得經營規模必須處在可控的范圍內，不能太少也不能太多，應因地制宜，採取不同的標准。（3）市場化經營。成立家庭農場的目的是謀求更大的經濟利益，針對市場需求，依托當地的自然資源條件，採用新技術和新設備，生產較高附加值和高收益的優質農產品。家庭農場區別於小規模農戶的根本特征，就是以完全市場交換為目的，進行專業化的商品生產，而非滿足自身需求。（4）企業化管理。相對於普通農戶，家庭農場更加注重農業標准化生產，更加注重吸收現代企業經營管理的方法和經驗，重視農產品認証和品牌營銷理念。在市場化條件下，為了降低風險和提高農產品的市場競爭力，家庭農場更注重搜集市場供求信息和建立農產品營銷體系。 （5）經營者知識化。由於家庭農場具有相當的贏利能力，能夠吸引返鄉創業的農民工甚至大學生作為一條重要的就業途經，這些新興農業經營者文化水平較高、經營觀念較新，其發展方向就是現代農業，並且對改變目前“老人農業”的現狀也帶來了一線曙光。2007年中央一號文件對現代農業的特征作出如下概括：“用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業。”我們認為，家庭農場完全符合現代農業的要求，將會成為我國發展現代農業的重要形式。家庭農場的發展既符合農村基本經營制度對“家庭經營”的要求，又能夠有效解決這一制度下農戶規模小、土地過於細碎化的天然缺陷，因而具有長久的生命力。
從實踐中看，在吉林延邊等農業部門試點地區，專業大戶可以到工商局注冊為家庭農場。 二者的區別就在於是否注冊。注冊之后，家庭農場就成為具有法人資格的經營主體。在家庭農場登記方法方面，一些地方探索建立了農業行政部門認定許可、工商行政部門按個體經營戶登記的方法，但大部分地方還未進行家庭農場登記。全國范圍內的家庭農場僅700多家，具有很好的發展潛力和發展前景。但我們在調研中也發現，由於農業產業的固有特征，家庭農場所面臨的風險遠大於一般專業農戶。我們在調研中發現，2011年，吉林省延邊市的部分家庭農場分別種植了幾千畝玉米，均因在收獲季節連續下雨收割機無法操作而基本顆粒無收，損失慘重。為了促進家庭農場的發展，吉林省延邊市政府專門設計了一套針對家庭農場的政策體系， 包括：（1）設立家庭農場貸款。家庭農場持鄉（鎮）農村經管部門鑒証的10年以上的土地流轉合同到指定銀行貸款。在2011-2014年試點期內，對經營水田、蔬菜和經濟作物50公頃以上、旱田100公頃以上家庭農場貸款利息由政府補貼60%（州和縣市各30%）根據家庭農場土地經營面積大的情況，對水田、蔬菜和經濟作物種植面積50公頃以上、旱田100公頃以上家庭農場，在原一次性3台套農機具購置補貼標准基礎上，擴大到可以一次性享受5台套農機具購置補貼。（2）設計實施家庭農場農作物保險。根據家庭農場較一般農戶農業生產物化成本高的特點，將專業農場納入政策性與商業性相結合的農業保險范圍，提高保費標准和理賠額。保費增加部分由州財政、縣（市）財政、專業農場按1︰1︰1的比例承擔。（3）加大資金支持力度。捆綁使用政策性支農資金，採取以獎代補、項目扶持等形式，重點向家庭農場傾斜。注冊登記的家庭農場在初創期，經營水田、蔬菜和經濟作物50公頃以上、旱田100公頃以上，可獲得不低於20萬元的支農扶持資金﹔經營水田50公頃以下、旱田100公頃以下的，可獲得不低於10萬元的支農扶持資金。等等。可見，作為一項影響深遠的制度創新，必然要產生制度費用，而設計出一套費用分攤機制，是保証制度運行和成功的先決條件。
工商企業。進入農村流轉土地的工商企業主要有三種類型，一是種子種苗企業，這類企業在育種或育苗時一定需要土地，但流轉的面積都不大，一般為幾畝到幾十畝。二是較大型的農業產業化龍頭企業，一般從事農產品加工或銷售，為了提高原料質量、穩定原料渠道而流轉大量土地，少數直接從事農產品生產活動，大多則採取反租倒包的形式。三是以前與農業沒有任何關聯的企業，近來也看好農業的盈利水平，紛紛涉足農業，如聯想集團等。與種糧大戶的土地流轉合同相比，工商企業簽署的合同期限一般較長、面積較大，並且簽署的主體一般是鄉鎮政府或村集體組織。與一般觀點工商企業流轉土地容易導致土地的非糧化不同，我們調查的結果則是，在糧食主產區，流轉土地的工商企業往往是糧食加工業，一般種植糧食作物，其目的往往是提供充足而高品質的原料農產品。雖然中央多次提出，不鼓勵工商資本長時間大規模直接參與農業經營。 但工商企業參與土地流轉和農地規模經營，能夠大幅度提高農地流轉的價格，甚至為地方帶來可觀的財政收入，因此受到了農戶和地方政府的歡迎，在一些地區發展較快。關於工商企業進入農村流轉土地問題，下文將詳細分析，這裡不再贅述。
2.農戶合作型規模經營
引導農民將土地流轉給合作社經營，是完善農村土地流轉方式的一種創新，有利於土地資源的優化整合和農業產業化發展，有利於保障農民長期而穩定的收益，也有利於加快農民的非農化轉移和農村城鎮化進程。據統計，截至2011年底，江蘇省農業適度規模經營面積達3295萬畝，其中65%以上由合作社直接經營或提供服務﹔安徽省耕地流轉面積1100萬畝，由合作社直接或間接流轉的約佔40%﹔寧夏回族自治區流轉土地面積達到15萬畝，其中，流轉到合作社面積同比增長了87%﹔內蒙古自治區土地流轉入合作社的面積為79.4萬畝，比“十一五”期末增長了46.8%﹔重慶市重點探索“股權單一、要素合作和股份混合”等模式，發展了以農村土地承包經營權入股的合作社273個，統一經營土地53.8萬畝。
當前，通過合作社進行土地流轉一般有三種形式：一是農民專業合作社流轉農戶土地進行規模經營，實踐中比較常見的是許多農機專業合作社通過成片流轉土地進行大規模的農業生產。二是通過成立土地股份合作社（或土地流轉合作社）流轉農民土地。大體上可以分為兩種類型：（1）村集體牽頭成立土地股份合作社，經過土地整理后轉租，在土地流轉中發揮中介作用，實際上是村集體組織發揮“統”的職能的體現。很多縣政府或者鄉鎮政府會對土地流轉達到一定規模的村下撥數千甚至數萬元的工作經費作為獎勵，這也是村級組織積極推進土地流轉的重要動力。此外，分散的土地經整理后一般能多出5%-10%，同樣是村集體的一筆重要收入。（2）村集體或農戶成立土地股份合作社自己經營。如安徽省肥西縣三河鎮木蘭村成立“土地流轉合作社”，500多農戶參與流轉土地2100多畝，一開始合作社僅僅充當流轉中介，后來逐漸組織本村的剩余勞動力自己經營。這樣既增加了入股農民的分紅數額，又增加了村集體的收入。四川省成都市的兄弟農業種植專業合作社是農戶以合作社形式流轉土地的例子。該合作社流轉周邊農戶土地900余畝，現有5位成員，農忙時把轉出土地的農民吸收進來做幫工，主要經營反季節蔬菜等高價值農產品，每年可實現產值500萬元以上。另外，也有先組建農民專業合作社后再鼓勵農民以土地入股的，這種類型的運作方式類似於土地股份合作社。三是以村為單位，成立合作農場進行統一經營。與僅以土地入股的土地股份合作社不同，合作農場的入股要素，除了土地外，還可以是資金等其他要素。例如，江蘇太倉加入合作農場的農戶，土地入股合作社每年可拿租金，資金入股合作社每年可取股金，勞動力加入合作社每月可領薪金。在太倉東林村，以往由700多家農戶、1000多農民耕作的土地在成立合作農場后變成了現代化高效農業產地，僅僅需要18名農場職工，他們也成了職業農民。
在農村青壯年勞動力日益減少的情況下，為了節約勞動力和獲得農業機械規模經營產生的效益，合作社以多種方式推動規模經營。合作社作為“生產在家、服務在社”的農民聯合性經營組織，在進行土地整理、實現土地連片后，或者自己從事農業生產，成為規模經營的新型主體，或者將土地連片出租給其他經營主體，推動規模經營的形成。合作社的規模經營，一般立足於本地的優勢和傳統產業，較少改變原有的種植結構。雖然有些合作社可能會在土地整理和連片之后，為了追求更高的經營收入而把合作社的部分土地出租給其他經營主體，但相對於土地平整、興修水利等基礎設施之前，使用現代機械化進行連片耕作更加容易，土地生產率水平也會得到明顯提高。
理論界一般認為，合作社是農民自己的組織，因而以土地入股合作社不會使農民失去土地。相關法律和政策也是按照這一邏輯推進的。如2002年通過的《農村土地承包法》第四十二條規定：“承包方之間為發展農業經濟，可以自願聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。” 十七屆三中全會《決定》也指出：“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”除了中央的一些政策外，一些地方也先后制定了相關的條例和辦法，鼓勵農民以土地入股合作社。《江蘇省農民專業合作社條例》（2009年通過）第十二條規定“農民可以以承包地的經營權作為主要出資方式，設立相應的農民專業合作社（以下稱農地股份合作社），增加土地承包經營權收益，分享農業適度規模經營效益。”浙江省於2009年出台了《浙江省農村土地承包經營權作價出資農民專業合作社登記暫行辦法》，規定“以家庭承包或通過招標、拍賣、公開協商等其他方式承包農村土地，經依法登記取得農村土地承包經營權証的，其農村土地承包經營權均可以依法向農民專業合作社作價出資”（第三條）。很多省級法規都有類似的規定，都鼓勵農民以土地入股合作社。問題在於，包括農民專業合作社在內的各類合作社都是自負盈虧的獨立市場主體，都存在著虧損、破產、倒閉的可能性，從而入股農民都有失去土地承包經營權的風險。但是，土地承包經營權是農民作為農村集體成員的身份而獲得的，不是本集體組織的成員不具有承包本集體組織土地的權利（通過招標、拍賣等方式除外），因此，農民入股的合作社即使破產也無法以土地承包經營權賠償給集體組織以外的市場主體，這就造成了事實上對別的市場主體的不公平，而不公平的法律法規實際上是無效的（具體表現為別的市場主體可能根本不承認以土地承包經營權入股合作社的資本金）。當然，如果破產合作社清償的是本集體組織內部其他成員（或其加入的市場主體）的債務，那麼這一行為就會使農民面臨失去土地承包經營權的風險了。這裡的“失去”和土地承包經營權流轉盡管都是同一權利的轉讓，但其經濟意義具有本質的不同。“流轉”是主動的，一般表現為轉出方擁有收益更高的產業，或者沒有足夠的勞動能力，不需要或沒有能力經營這部分土地﹔而“失去”則有可能使這部分農民成為沒有其他收入來源的失地農民，從而成為社會問題。1999版《憲法（修正案）》規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”那麼，上述法律、法規、政策是否都存在著違背《憲法》、在一定程度上無心地損害農村基本經營制度呢？這個問題很值得進一步討論。可能正是出於對這一問題的考慮，《物權法》第一百三十三條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。” 並不包括農民以集體組織成員身份獲得的承包土地。總之，我們始終認為，隻要是使農民有可能失去土地變成無地農民的制度設計都存在著違憲的可能性，都應該由其上一級部門進行認真審核。
3.統一服務型規模經營
統一服務型規模經營是指在家庭經營的基礎上，受托方通過全方位、高標准的農業社會化服務，為農民提供產前、產中、產后各環節的全程生產服務，實行統一產業布局、統一種苗供應、統一技術標准、統一專業化服務。在實踐中，這類規模經營主要通過農機合作社、植保隊和其他專業化服務組織提供“土地托管”服務來實現。所謂“土地托管”是指在不變動農戶土地承包經營權的前提下，無力耕種或不願耕種的農戶把土地委托給農機合作社或其它社會化服務組織，向其交納一定的服務費用，由其提供農地耕種和管理服務，最后收成歸農戶所有的做法。
調查發現，近期在江蘇、安徽、山東等地，專門從事“土地托管”的農機合作社發展迅速，大大推動了當地的農地規模經營。以江蘇興化市的陶金糧食生產合作社為例，在2010開始放棄土地流轉而採取“托管包產”的方式提供專業化農業服務、進行機械化規模耕作。托管服務每畝收取一定費用，並按照協議每年向農戶支付800斤小麥+1200斤稻米，扣除兩季托管費用1160元后，農戶每畝純收益可達1400元。2012年，托管的土地已從2011年的306畝增加至1861畝，預計2013年將達5000畝。安徽利辛縣的土地托管規模更大，截止2012年7月，全縣成立土地托管合作社近400家，共托管土地22萬畝，每個合作社平均托管土地約550畝，托管服務涉及農戶114990余戶。托管后，土地收益每年增加5000余萬元，僅小麥一項，農戶畝均增收400元左右。 河北省石家庄市通過土地托管等形式，將土地集中起來組成“萬畝豐田方”，統一種植品種、統一種植形式、統一精細整地、統一播期播量、統一測土配方施肥，基本實現了每畝“節水100方、增產100斤、增效100元”的目標。
上述案例表明，土地流轉並不是實現規模經營的唯一途徑，事實上，中央也沒有把土地流轉作為規模經營的必備前提，而是鼓勵多種形式的適度規模經營。無論是把土地流轉給專業大戶、工商企業，還是把土地入股到農民專業合作社，都可以認為是農民對土地承包經營權的一種讓渡——前者讓渡的是承包期，后者則讓渡了部分經營決策權，主要強調了農地的商品屬性。而土地托管的興起表明，在不改變農戶的土地承包權益的條件下也能夠實現規模經營。統一服務型規模經營模式下，土地承包經營權仍然可以充分發揮它對農戶的基本生活保障功能。
可見，統一服務型規模經營作為一種農業社會化服務，通過規模化的土地代耕、代管、代收，將細碎的土地集中到受托人手中，實現土地的集約化經營，便於機械化耕作和現代化的農業生產管理。同時，它還保留了土地對農民的基本生活保障作用，因而受到農民的廣泛歡迎，在一些地方得到迅速發展。
從上述分析可以看出，從轉出土地的農民角度看，在三種規模經營形式中，從租賃型規模經營到以“土地托管”為主要內容的統一服務型規模經營，農民對土地承包經營權的轉讓程度依次減少，而土地的生活保障功能則保留的越來越多。當然，不同地區的自然條件和社會經濟條件差異很大，究竟選擇何種現代農業發展形式，應該完全由農民自己決定。
（四）工商企業進入農業領域：是耶？非耶？
近年來，隨著中央對土地流轉的推動，工商企業看到了土地流轉背后巨大的潛在收益，也積極參與農村土地承包經營權流轉。據農業部統計，截止2011年底，全國有8.4%的流轉耕地流入工商企業，比2010年上升0.36個百分點。工商企業已經成為重要的農村土地流入主體。工商企業進入農業領域，可能會帶來正負兩方面的影響。
一方面，工商企業進入農村土地流轉市場能夠發揮積極作用。首先，它活躍了農村土地流轉市場，讓農民獲得更高的土地流出收益，有助於培育農民的競爭意識和市場參與意識。其次，它為農業和農村發展注入了社會資金，能夠緩解長期以來資金從農業部門流出的情況，有利於發展技術和資本密集的現代農業。最后，它為農民尤其是年齡較大的農民帶去了就業機會，能夠就地為農民提供就業，有助於增加農民工資性收入。例如，2011年5月，山西河津市趙家庄村村民代表一致通過，將村裡兩個生產小組的1000畝土地整體出租給康培集團，用於建設優質苗木培育基地，租期為20年。很多村民表示，租給別的農戶耕種每年每畝租金150-200元，而康培集團可給出800元的租價，比自己經營的收益還要多。而且除了每畝800元的流轉收益外，村民還可以在苗木基地打工，因此絕大部分的村民贊成把土地出租給公司。
另一方面，大型工商企業動輒流轉上萬畝甚至數萬畝土地，本身就是風險極大的經濟行為。我們在調研中並沒有發現理論界和政策部門一直堅持的大型工商企業流轉土地容易導致非糧化的証據，但我們發現，大型工商企業長時間、大面積流轉土地，往往會超標准建設生產配套設施，或借配套設施之名建設工商業生產經營用房。在非糧食主產區，工商企業流轉土地主要用於種植高價值經濟作物，有的企業還會以生產設施用房的名義建造小產權別墅，並贈送一定面積的果園、菜園等，相當於變相的房地產開發。當然，這並不是普遍現象。在大中城市郊區，工商企業流轉土地往往建造賓館、飯店等旅游設施，有的在流轉的土地上建造大型溫室，實際上也是旅游設施。這些做法都是在蠶食農用地，實行變相的土地非農化。
可見，對於工商企業流轉土地，一方面要考慮其高風險特征並有可能把一部分風險轉嫁給轉出土地的農民，另一方面要嚴格限制部分企業的非農化行為。早在2001年，中央就發布18號文件，指出：“工商企業投資開發農業，應當主要從事產前、產后服務和‘四荒’資源開發，採取公司加農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營。農業產業化經營應當是公司帶動農戶，而不是公司替代農戶。企業和城鎮居民隨意到農村租賃和經營農戶承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼並，使農民成為新的雇農或淪為無業游民，危及整個社會穩定。為穩定農業、穩定農村，中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，地方也不要動員和組織城鎮居民到農村租賃農戶承包地。”但這一文件並沒有得到認真執行，工商企業進入農業領域有增無減，說明中央政府和地方政府對待這一重大問題的基本態度和理念差異極大，理論界對這一問題的研究結論和學術觀點也差異極大。甚至對同一個企業進入農業領域后，不同學者調研后的結論也是相反的。
這種矛盾的認識也反映在今年的一號文件上。文件先說“引導國有企業參與和支持農業農村發展。”后又提出“探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）准入和監管制度。”“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業。”無疑，上述三句話無論在指導思想還在是具體內容上都有矛盾之處，可能隻有這樣矛盾的表達才能容納各方觀點和各種利益關系。我們認為，在當前的法律框架和開放形勢下，政府沒有權利限制工商企業進入農業領域，實際上也沒有必要，但可以通過建立准入和監管制度使其負面效應降到最低程度。
建立准入和監管制度的指導思想，就是黨的十七屆三中全會指出的“三個不得”，即“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”具體說來，就是要堅持農地農業用，確保國家糧食安全和主要農產品供給﹔堅持農地農民用，確保農民充分就業和農村社會和諧穩定。建立“准入”制度，要根據《土地承包法》的規定，土地流轉“受讓方須有農業經營能力”，審查工商企業的資質，如三年內是否從事過農業生產活動（強調第一產業）、有無從事第一產業生產活動的能力等﹔審查其土地利用規劃，除了看其是否真正從事農業生產活動，還要看其在經營中是否有土地非農化傾向。當然，還要審查其資金和技術投入能力等。建立“監管”制度，首先要監管其土地利用狀況，如利用結構、在長期使用過程中是否導致或可能導致土壤肥力下降等。其次要監管其在土地利用過程中是否存在非農化行為，即是否“暗度陳倉”，搞房地產項目和旅游項目等，一旦發現就要堅決制止。
此外，一些地方在引進工商企業流轉土地時，還鼓勵農民以家庭承包經營的土地入股企業，以謀求企業和農民利益的一致性。這個做法同樣有使農民失去土地變成無地農民的可能性，應該慎重推進。道理和前面分析的農民以土地入股合作社一樣，在此不再進一步討論。（作者簡介 孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院教授﹔劉同山，中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生。）
來源：《政治經濟學評論》
 |
| 相關專題 |
| · 《政治經濟學評論》 |
