王雍君：清除過度財政規制是財稅改革最有價值的藥方

中央財經大學財經研究院院長王雍君做客人民網（資料圖）

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清除過度財政規制是財稅改革最有價值的藥方

在我看來，現行財稅體制的最大特征和重大軟肋可貼切地描述為“三過”：過度僵化、過度碎片化和過度裁量。《決定》為此量身定制了兩招：清除過度部門專款規制和過度預算挂鉤規制—兩類過度財政規制正是窒息、壓抑地方與基層活力與潛能之無聲殺手。“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”這是《決定》制定的全面深化財稅體制改革議程中，最為精彩壯麗的部分﹔其現實意義與影響之深遠，當不亞於轉變政府職能、清除過度行政審批與許可之作為。

在經濟高速增長的背景下，中國五級政府作為一個整體，早已由當年的貧窮政府變為富裕政府。根據2013年預算安排，僅僅公共（一般）預算、社會保障預算和國有資本經營預算，總的支出規模即超過20萬億元。這些稀缺資源，本應通過法定預算程序，基於國家戰略重點和政策優先性，作最適當的配置。如此，預算才能真正成為政府施政之利器，而不僅僅是法定授權和支出控制的工具。但是，《教育法》等諸多部門法律強制規定的各類法定支出、中央有關部委制定的增長考核機制，加上預算過程中起支配性作用的基數法，共同形成了以與GDP和財政收支挂鉤為主要特征的預算挂鉤規制。

預算挂鉤規制愈演愈烈，在全國范圍內造成巨大浪費、大面積尋租和腐敗的同時，還嚴重破壞了預算制度優化配置公共財政資源這一核心功能，以至嚴重變異和矮化為“計算”。無論在中央還是地方，預算越來越僵化，誘發監管部門和支出部門把時間和精力放在“花夠了錢嗎”、“達標了嗎”、“挪用了嗎”等事務性工作上﹔至於是否達成了政府政策目標、支出結果（績效）是否令人滿意，少有過問，盡管這才是最緊要的預算問題和執政問題。

對於地方政府，特別是基層政府而言，部門專款規制也令人困擾不已。在中國，中央集權的本質是碎片化式的部門集權，部門集權的內核是部門直接控制地方事務的決策權和相應的資源，兩者都被深沉嵌入部門專款專項轉移支付體制。此外，上級部門不斷出台一刀切式的、無成本補償的增支政策（諸如“村村通”、“鄉鄉通”之類），亦讓地方和基層不堪重壓。

雙重財政規制，部門專款規制和預算挂鉤規制，一方面賦予相關部門以過度的自由裁量權，使其有能力借助手中的尚方寶劍過度裁量，將各級地方和基層政府置於其垂直控制之下，使其成為名副其實的財政依附型政府﹔另一方面導致地方和基層政府在很大程度上喪失了因地制宜、統籌規劃地方公共事務的基本條件、自主性和創造性，還制造出大量跑‘部’‘錢’進和財政資金的跑冒滴漏。在雙重財政規制的兩面重壓下，中央和地方間的財政關系日趨變異為一種緊張、對抗而非和諧一致的關系，資源無序爭奪的零和游戲取代了分工合作基礎上的正和游戲。因此，“上有政策、下有對策”便不足為奇。

毫無疑問，清除過度財政規制—《決定》為全面深化財稅改革體制改革開具的最有價值的藥方，只是在相應的配套改革到位時才會更加有效，包括改進監管—從監管重點從挪用轉向績效、加強透明度和發展更加有效的公民參與機制。《決定》對此亦有預設，特別是完善人大工作機制：“通過座談、聽証、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。”