[摘 要]農村基層政權是整個國家政權體系的基礎。當前農村基層政權功能異化和結構性退化的問題未得到有效解決，在運作中面臨著一些困境。為此，探索一個世紀之久的基層政權之現代性改造，仍然是一個未完成的課題。當前，應明確基層政權的政治定位，轉變基層政權的角色，強化國家的監督與控制能力，以有效規制基層權力的運作。同時，培育社會組織，強化民眾對政府過程的參與，促進國家監控能力與社會自治能力的雙向演進。
[關鍵詞] 農村基層政權﹔鄉鎮政權﹔權力“懸浮”﹔“維穩”異化﹔“與民爭利”
農村基層政權是整個國家政權體系的基礎。自20世紀80年代“撤社建鄉”以來，作為基層政權的鄉鎮就在落實黨和國家的農村政策、促進農村經濟發展、維護農村社會穩定等方面發揮了不可替代的重要作用。農業稅取消后，鄉鎮政權面臨著重要的改革機遇，但經過綜合改革的鄉鎮政權卻沒有真正實現服務型政府的建構目標。不少鄉鎮政權仍然將主要精力和大部分資源用來應對上級下派的行政性事務，沒有時間和能力向廣大農民提供公共服務。因此，稅費改革后，基層干部大多在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲於奔命，無暇也無興趣關心當地農民的疾苦、問題和今后發展。[1]尤其是近年來在經濟發展和維護穩定的雙重壓力下，農村基層政權面臨著權力“懸浮”、“維穩”異化、“與民爭利”的現實困境。這些困境嚴重制約了基層政權職能的有效發揮，並在基層治理中造成了日益嚴重的緊張關系。
一、權力“懸浮”
目前，我國最基層的政權組織是鄉鎮政權，它包括黨委、政府、人大等主要機構，代表國家權力對廣大農村地區進行治理。設立鄉鎮一級政府，不僅影響了傳統鄉村自治權的發揮，也讓國家財政背上了沉重的包袱。近年來國家採取的取消農業稅、實施各種惠農政策以及推行鄉鎮綜合配套改革等一系列措施確實起到了一定的作用，原鄉鎮政府的“主要工作”已經消失，與農民的直接沖突也相應減少，在一定程度上緩和了農村地區的社會矛盾。不過，基層政權功能異化和結構性退化的問題卻並未得到有效解決。與稅費改革之前相比，問題的表現形式略有不同。歸納起來其中之一是基層政權的“懸浮化”。取消農業稅之后，很多中西部缺乏資源、經濟發展相對較差地區的基層政權，其收入來源主要靠國家的轉移支付，它們會把主要精力放在如何維持自身的生存運轉。為此，一些學者將基層政權的特性概念化為“維控型”政權。[2]對於向農民提供公共產品和公共服務，基層政權既沒有能力，也沒有動力。在這種情況下，基層政權與農民的關系日益疏離，逐漸成為“懸浮”於農村社會之上的一級政權。周飛舟認為，稅費改革后，基層政府的行為模式由過去的“要錢”“要糧”轉變為“跑錢”和借債，基層政權從過去的汲取型變為與農民關系更為鬆散的“懸浮型”。[3]鄉鎮政權正在走向“不作為”，這使得基層治理的能力嚴重弱化。
盡管鄉鎮政權長期以來扮演了基層政權的角色，但就當前中國的現實情境而言，我國真正的基層政權應該是縣級政權。一方面，鄉鎮政權缺乏完整的制度架構與權力設置，它沒有法院、檢察院、紀檢委等機構，而縣級政權具有完整的組織和制度設置，具有獨立承擔相應權責的權力基礎﹔另一方面，縣的地域和人口比較適中，可以作為一個“綜合體經濟體”來較為平衡地發展經濟和統籌財政，而鄉鎮在財權、事權等方面都要依附於上級部門。因此，縣級政權才是承接國家與民眾的完整的基層政權。
在現階段，縣級政權很大程度上仍然是向上負責的政權機構。它的合法性來源於中央政權自上而下的政治授權，它以國家力量為后盾並在壓力體制下成為國家政權的重要而基礎性的組成部分。這是目前縣級政權的“支撐點”所在。但是，這種支撐邏輯下的縣政，更多的是一種維護社會“剛性穩定”[4]的強制性力量，除了經濟建設之外，民眾自發的、自覺的制度性社會、文化力量和支撐點尚難以找到。
因此，基層組織一旦弱化，應對風險的能力和社會控制能力就嚴重不足，導致基層政權的有效性無法得到保障，而有效性的缺失又導致基層政權的合法性受到嚴重沖擊。這主要表現為信訪案件和群體性事件的高發，基層治理陷入困境。在有些地方甚至出現了黑惡勢力的沉渣泛起，地下教會和其他邪教在農村蔓延，在地方經濟發展和社會秩序重構中興風作浪。因此，對當前基層面臨的治理問題需要引起高度重視。
（作者為：中國社會科學院農村發展研究所教授、博士研究生導師，社會問題研究中心主任。）
來源：行政管理改革
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