於建嶸：我國農村基層政權建設亟需解決的幾個問題

三、“與民爭利”

基層政權作為國家權力體系的重要組成部分，意味著它在基層治理中應以轄區內的民眾利益為旨歸，以提升公眾的福祉與謀求公共利益的最大化為目標。但在現實中，部分基層政權的運作特性卻表現出極強的自利性。

首先，一些基層政權在治理中“與民爭利”的現象普遍化，造成了日益嚴重的利益矛盾和社會沖突。稅費改革后，盡管基層政權直接從農村獲取的資源有所減少，但它依然沿襲了傳統政治的運行模式，其汲取性特征通過“土地財政”的運作而更加明晰地展現出來。基層政府作為具有獨立利益的經濟實體，由於缺乏足夠的財政支撐其運作，其行為表現出嚴重經濟化特征， 而其社會公共服務職能嚴重缺位。在實踐中，基層政府通過土地的征用與商業開發，來獲取巨額利潤。由於當前土地產權的不明晰，導致在有價值資源的產權未能得到完全界定和保護的領域，各個社會集團都可以運用自己的權力、資源和能力去獲取。[8]在土地問題的利益博弈中，基層政府與農民之間的力量並不均等，農民不但缺乏贏得博弈的實體化手段，甚至缺乏他們本應知曉的關於土地補償的相關信息。在信息不對稱的基礎上，基層政府可以通過對土地征用補償款與國家惠農資源的掌握而決定分配多少、如何分配、何時分配等問題，從而變相地佔用一定數量的資源而獲利。由於政治體系運作過程的封閉，民眾很難實際參與政治過程，因而，對於一些與其切身利益緊密相關的議題無法有效表達自己的訴求和意見，其權益維護也無法得到保障。由於政府強制性的“與民爭利”的行為時有發生，導致基層政權與民眾的關系相當緊張，甚至在某些地方演變為嚴重的暴力沖突。

其次，某些基層政權的行為具有較強的暴力性特征，導致政府公信力的喪失。當前，某些利欲熏心的基層黨政負責人利用手中掌握的權力野蠻拆遷居民住房，還把國家司法作為私人工具，對付那些對其提出批評和建議的民眾和媒體，甚至對上訪民眾採取截訪、罰款、勞教、連坐等手段進行壓制迫害。這主要是因為基層政權缺乏妥協、協商的治理思維。在地方，有些基層政權具有黑惡化的特征，導致部分干部壟斷中央和上級下放的經濟政治權力，並將其異化為自己謀利的工具，成為名副其實的地方的“土皇帝”。基層民眾受到基層政權行為潛移默化的影響，在實踐中往往傾向於以非法的、暴力的手段獲取財富，並以極端暴力的方式對抗基層政權，有的地方甚至演變為蔑視法律的“打砸燒搶”行為。因此，為泄一己之憤而將合法的利益表達與權利維護轉變為暴力行動，體現出這個社會最大的無理性。

再次，基層政治生態的持續惡化，導致基層社會潛伏著巨大的政治風險。當前，基層干部的腐敗問題嚴重。在權力高度集中的體制下，權力屢遭濫用，買官賣官盛行，收賄受賄猖獗，低級趣味充斥，政治與道德倫理淪喪。在此種情勢下，干部群體自身抵制腐敗的能力正在喪失，導致個體的腐敗行為屢見不鮮，集體性的腐敗日益猖獗﹔經濟腐敗尚未根治，政治腐敗更加肆虐。有些地方甚至通過地方利益關系網的構筑建立起“一榮俱榮、一損俱損”的控制體系，以達到在腐敗問題上的“利益一致”性。正因為腐敗現象的群體性，導致某個干部的腐敗案件一旦發生，隨之可能會牽扯出更加復雜的利益關系和更深層次的腐敗行為，從而引發當地政治體系的崩坍。基層政治生態的惡化導致了政府權威的喪失，為基層民眾怨恨的井噴式爆發埋下了禍根。它盡管在常規狀態下保持一種隱秘的狀態，從而難以體現其巨大的政治能量，但在條件成熟的情況下，可能成為引發基層社會動蕩的主要原因。

自傳統社會以來，農業財政的虛弱導致國家一直把汲取資源視為權力下沉的主要目的。在這一過程中，基層政權要完成國家的任務，但同時國家卻沒有賦予完成任務所需的資源，這導致基層政權在國家的名義下，為自己的生存掠取社會資源，這在近代導致了國家政權內卷化的現象。因此，基層政權對權力的欲望一直就很強烈。自從市場秩序建立以來，資本與權力的結合進一步激發了地方政府的權力欲望。在集體化時代，國家可以通過頻繁的政治運動來控制權力所帶來的不良后果。但在改革開放后的權力下放過程中，中央仍無法通過制度化的方式規約地方權力的運作，因而基層政權在權力運作中存在著過度使用權力的現象。這導致基層政權在實踐中行“惡政”的能力無法受到有效遏制，而圖“善治”的能力卻捉襟見肘，造成了日益緊張的干群沖突。

四、簡單結論

基層政權在運作中呈現出的困境表明，“探索一個世紀之久的基層政權之現代性改造，仍然是一個未完成的課題。”[9]基層政權建設的任務，仍任重道遠。當前，在利用現有的制度設置與組織框架的基礎上，應明確基層政權的政治定位，確立黨委、人大、政府之間的明晰關系，尤其是充分發揮基層人大對政府權力的約束與規制功能。同時，通過國家對社會資源的權威性分配過程，達到對資源的合理和高效配置﹔強化國家的監督與控制能力，以有效規制基層權力的運作。基層政權應轉變資源汲取者的角色，將主要職能轉向公共服務的提供上面。在社會力量與組織的培育方面，應大力培育社會組織，形成國家與社會的雙向授權與合作關系，促進國家監控能力與社會自治能力的雙向演進。同時，強化民眾對政府管理的參與，以遏制權力的濫用行為。

參考文獻

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