國務院發展研究中心“推進經濟體制重點領域改革研究”課題組
政府間權責關系優化的保障措施
政府間責權關系的調整是一項復雜的系統工程，以往我國更多地是依靠以政策、行政命令為主要手段實施政府間的各項權責，在實踐過程中可能會在不同行為主體之間形成博弈。因此，在新的時期，我國要逐步通過完善法律和制度創新來加強政府間權責關系的規范化建設。隻有在法律的強制性規范下，中央地方的權責關系才能真正實現長遠的預期目標。
第一，構建規范的財政平衡體系，增強政府間財權事權的一致性
不同層級政府間權責能否被有效履行，最為關鍵的是每一級政府被要求的事權應有相應的財政保障機制。但這並不意味著地方政府的支出責任要與其財權保持完全一致。出於維護中央政府權威、國家統一和公共利益的考慮，多數情況下，二者通常是不完全對等的，更多地是依靠事后的匹配機制，即轉移支付制度。
基於不同層級政府財政支出責任的財政平衡體系包括兩個層面：一是各級政府財政收入自主性的平衡，二是不同層級政府支出責任履行的財政保障機制，即財政轉移支付制度。根據國際經驗，兩項措施在實踐過程中需統籌結合，不可過度倚重單一制度。如日本，在地方政府缺乏合理、必要的財政管理權限的情況下，無論地方政府的財力強弱，都要按照統一標准執行大量公共服務的職責，然后再依靠中央政府的轉移支付彌補地方政府實際支出與實際收入的差距。轉移支付從理論上可以有效平衡區域差距，但在實踐中由於繁瑣的審批程序和過長的審批期限，以及保持財政平衡“資金池”穩定性的要求，使得有些財力較弱的地方政府為了達到中央政府的統一標准而負債支出，孕育著大量的財政風險，已成為日本財政平衡體系所面臨的關鍵挑戰之一。
我國在將某些基本公共服務的職責歸屬於地方政府執行時，應適當擴大其稅收自主權和相應的財政管理權限。在此基礎上再加快建立科學、高效、公平的財政轉移支付制度，可首先探索在省內構建相關的區域財政平衡體系。
第二，加快政績考核體制的創新，促進政府職責的有效履行
隨著我國經濟社會發展的轉型，在政績考核中，對社會發展、民生問題、環境保護等越來越受重視，正逐步由過去單純注重GDP等經濟增長指標向注重經濟社會全面發展的方向轉變，地方政府的責任不斷強化。但這種“自上而下”的“加壓式”政績考核體制並沒有發生根本改變，不僅沒有充分反映地方政府的服務對象和利益相關群體的訴求，其客觀性、可靠性和科學性也難以保証，再加上地方干部管理體制的不健全。在這種情形下，即使非常明確的劃分不同層級政府的職責，也難以建立起有效的監督、控制機制，政府的職責也就難以被有效履行。
第三，盡快推動在法律層面明確規定各級政府的權責
我國憲法和有關法律對中央政府與地方政府的職責、權限已經有了一些規定，但都過於原則化，比較籠統、寬泛，不易操作，使得在政府間關系的改革調整中，無論是集權還是放權，都缺少充分的法律依據，導致調整過程帶有較大的隨意性和不規范的行為，不利於維護中央政府的權威和發揮地方政府的積極性。因此，建議適時修改完善《中華人民共和國憲法》，明確地方政府的法律地位和剩余權力的歸屬，明確中央政府與地方政府職責權限的劃分原則、監督機制和相關法律程序（如職責變更的法律程序等），消除中央與地方之間在權限劃分上的 “灰色地帶”，使得政府間關系法律化、制度化，真正實現依法治國的目標。
國務院發展研究中心2012年重大課題“推進經濟體制重點領域改革研究”課題組
課題負責人：侯雲春
專題負責人：侯永志
報告執筆：孫志燕
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