三中全會前瞻：新時期中央—地方政府權責關系改革的重點

　　新時期中央—地方政府權責關系改革的重點

　　中央與地方權責關系的優化調整是一個系統性工程，涉及到政治體制、行政管理體制、經濟管理體制的配套改革，不可能一蹴而就。從服務於現階段經濟社會轉型和國家經濟發展戰略的總體目標來看，中央與地方政府間關系的優化調整應突出三大改革重點：

　　一是改革政府權責條塊交錯的配置方式。現行配置方式不僅造成機構重疊、職能交叉，行政效率難以提升，也導致政府間關系縱向及橫向的分割。應盡快理順政府間關系，破除其在縱向形成的以職能部門為主體的既得利益鏈，以及橫向的地區分割，推進政府職能實質性轉變，提高市場機制配置資源的效率。二是明晰中央政府與地方政府的權責。根據經濟社會發展不同階段的主要矛盾，有重點、分階段推進不同層級政府在經濟調節、公共服務、社會管理、市場監管等領域的權責進行深層次細分。完善相關法律法規，依法嚴禁權力尋租和責任虛化，以盡快提高不同層級政府治理的有效性。三是加強中央與地方政府權責配置的規范化、制度化建設。在優化政府間權責配置時，既要確保中央政府的權威性，又要為地方政府創新發展提供必要的制度空間，既要保持地方政府在社會治理和公共服務提供過程中的必要自主性，又要對其行使公權和履行責任的行為加以有效規范和約束。這就需要將政府間的權責配置，置於嚴格的法律制度框架內，以避免不同地區的政府、不同層級的政府之間進行非制度性博弈，實現公共資源在不同政府間配置的公平，改變我國地方政府間無序競爭、底線競爭、政策競爭的局面，推動政府職能的實質性轉變。

　　中央—地方政府權責優化的總體方向

　　新時期，我國中央—地方不同層級政府權責配置優化的總體方向是：

　　一是從有利於完善政府公共權力監督體系和公共事務的決策體系來看，決策權和監督權一般要傾向於中央政府或更高層級的地方政府，以確保政令統一，防止各自為政﹔執行權和管理權則適度下放至低層級的地方政府，以發揮地方政府的信息優勢，提高行政效率。

　　二是從有利於我國政府職能轉變的角度來看，中央政府應以建立有效政府為核心目標，更多地集中在統領國家發展、維護社會公平、提供市場規則、實施市場監管和社會管理上。對一些跨地區、社會外溢效應顯著，對全國資源要素的配置優化，國家長遠發展具有戰略意義的重大項目決策、重大經濟社會發展規劃可保留有限的權責。縣及縣以下地方政府則應逐步退出非公共服務領域，長期目標是要徹底退出經濟發展領域。

　　三是從改進民生，推動基本公共服務均等化的角度來看，中央政府首先要在基本民生托底事項上形成統一的制度安排。在具體事權的劃分上可將受益范圍作為基本准則。即純粹地方性的，並且受益邊界明確的責任歸屬於地方政府。對於溢出邊界模糊，難以明確界定的職責盡量歸屬於中央政府或高層級的地方政府。盡量減少權責在不同層級政府之間的交叉和重疊，必須由不同層級政府共同承擔的權責，要盡可能細分，以提高服務質量和效率。近期，應盡快明確不同層級政府在義務教育、公共衛生、社會保障和基礎設施建設等基本公共服務領域的支出責任和管理權限。

　　四是從提高政府治理的有效性來看，要盡快以法律或法規的形式明確中央與地方政府的權責劃分，將其制度化法律化，使各級政府的職責和權力在統一的法律框架之下運行。明確界定為中央的事權，相應的機構、人員和財力都由中央政府負責﹔明確界定為地方的事權則由地方政府負責。不同層級政府依法各有其權，各負其責，各司其職，盡量避免權責交叉現象的發生。

　　基於上述因素，新時期政府間權責配置的具體構想如下（如表1所示）。

　　一是從經濟發展的權責角度來看，主要涉及宏觀調控、市場規制和公共資源配置等重點領域。（1）宏觀調控。職責和權力均應適度向中央政府集中，以更有利於國民經濟的穩定發展。（2）市場規制。主要是指促進市場有效競爭和防止市場負外部性的基礎性制度，如知識產權制度、市場准入、價格控制以及質量、資源、環境、安全等方面的規制。從維護政令統一的角度和效率最大化的原則出發，相關制度建立的決策權和監督權主要歸屬中央政府和省級政府（考慮到我國區域差距較大，省級政府可享有一定的決策權），執行和管理的權力主要集中在地市級政府。（3）資源配置。應以發揮市場配置資源的作用為主，政府的職責主要集中於決策和監督，以提高資源配置效率、有效控制負外部性。對於跨區域（或流域）的資源主要根據區域范圍，將相應的權責配置到區域范圍內較高層級的地方政府﹔對於主要用於加工再生產的資源，如大宗礦產資源，則主要發揮市場配置資源的作用，但是中央政府和高層級的地方政府要承擔主要的監督權﹔對於重要的戰略性資源，相應的權責應主要歸屬於中央政府。

　　二是從政府提供公共服務的權責劃分來看，應主要依據受益范圍的原則，同時兼顧效率最大化。（1）對於交通基礎設施、市政設施、消防設施等受益邊界相對明確，如高速公路，跨省級行政區的則由中央政府負責，跨地市行政區的則由省級政府負責，地市轄區內（包括縣以下區域）的則由本級政府負責。（2）對於教育、醫療、社會保障等以“人”為中心的公共服務，可以充分借鑒國外經驗，由中央政府承擔主要職責。政策的制定權和監督權歸屬中央政府，執行權主要集中在縣以下政府，省市級政府主要承擔管理和部分監督權。（3）對於住房和社區維護、以及娛樂文化設施的職責主要集中在地市級以下政府，中央政府和省級政府承擔政策的制定權和監督權。

　　應當強調的是，盡管某些公共服務的職能歸屬於地方政府執行，但是中央政府應對其負有制度和標准的決策權以及執行的監督問責權。