胡鞍鋼：中國集體領導體制是如何運作的

如何調研

調查研究是中共中央集體領導的重要社會實踐，是形成重大決策的主要認識來源，也是檢驗決策是否科學、合理、正確的實踐標准。這個優良傳統不僅被保留下來，而且被繼續發揚光大，越來越制度化、規范化和科學化。

毛澤東最早提出“沒有調查，沒有發言權”的著名論斷。他說：“調查就像‘十月懷胎’，解決問題就像‘一朝分娩’。調查就是解決問題。”

鄧小平也帶頭調查研究，從而決定中國的改革開放。1992年，他以84歲高齡視察南方，實地調研，闡述了建立社會主義市場經濟的理論基本原則，進一步促進了改革開放。

第十六屆、十七屆中共中央政治局常委調研主題具有如下共同特點：

一是高度重視對已出台政策迅速加以貫徹和落實。

二是調研活動的主題與中共中央政治局常委分工領域有著極為緊密的對應關系。

三是對重大突發性公共事件或重大自然災害的積極響應。以2003年“非典”為例，當年，第十六屆中央政治局九位常委中有八人圍繞“非典”疫情防控工作前往地方進行調研，累計次數達19次。

中央政治局常委還利用出訪國外、參加國際會議進行國際調查研究。

如何決策

從1949年10月中華人民共和國成立至今，中共政治決策機制的變化大致可以分為幾個不同階段：

第一階段（1949—1957）是決策制度化建立階段，這一階段是民主集中制執行得較好的一段時期。

第二階段（1958—1965）是決策制度受到嚴重破壞階段。這一時期毛澤東在重大決策中的個人作用凸顯，其他領導成員的作用在下降。

第三階段（1966—1976）是非制度化時期，黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱，以至被破壞。

第四階段（1977—1991）是重建民主決策、集體決策制度階段。鄧小平提出，各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。

第五階段（1992年至今）是集體決策科學化、民主化和制度化深化階段。江澤民提出了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的決策原則。

再以中共第十六屆、十七屆中央領導集體為例，集體決策機制的運行情況如下。國家決策體系分為“外腦”和“內腦”：“外腦”由人民群眾、國內外智庫（以國內智庫為主）和地方4套班子（主要是省級，包括黨委、政府、人大和政協）組成，“內腦”則是以中央政治局常委會為核心，包括國務院、全國人大和全國政協三大班子。

第一，黨中央工作的制度化、規范化。2002年12月2日，中共中央政治局會議通過了十六屆中央政治局工作規則，中央集體決策機制進入了鞏固和完善的階段。2004年2月，中共中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，規定中央政治局向中央委員會全體會議報告工作。

中央政治局常委召開多次民主生活會議，並向中央政治局通報，聽取中央政治局成員的意見和建議。兩屆中央政治局還在每年9月定期召開會議，討論總結中央政治局前一年的工作。

第二，堅持重大問題集體討論、集體決策。就是在決策過程中“堅持黨的集體領導，而不是個人決定重大問題”。

第三，完善重大決策的規則和程序，建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯機制。2004年9月，十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》指出：完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式廣泛集中民智，使決策真正建立在科學、民主的基礎之上。

第四，發揮民主黨派參政議政職能，重大事項與他們進行政治協商。2005年2月，中共中央頒發《關於進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，首次明確把“政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商”作為政治協商的重要原則。

中共中央同各民主黨派中央政治協商的內容主要包括：中國共產黨全國代表大會、中央委員會的重要文件﹔憲法和重要法律的修改建議﹔國家領導人的建議人選﹔關於推進改革開放的重要決定﹔國民經濟和社會發展的中長期規劃﹔關系國家全局的一些重大問題﹔通報重要文件和重要情況並聽取意見，以及其他需要協商的重要問題等。

第五，主動接受專家咨詢意見，發揮各類思想庫的作用。改革開放以來，各類專家和思想庫在決策咨詢中的作用越來越明顯，經濟、社會、歷史、國際政治等方面專家學者頻頻為國家決策提供專業化的咨詢研究。

（唐元愷）