專家：四大體制障礙制約新型城鎮化發展

　　四個體制障礙
　　1.城鄉二元戶籍制度阻礙農業轉移人口市民化
　　在現行城鄉二元戶籍制度下，農民工市民化存在較高的制度門檻，大量進城務工的農業轉移人口難以在城鎮落戶，無法順利實現身份轉變。根據公安部戶籍管理統計，2010年至2012年我國農轉非人口總量為2505萬人，年均835萬人，而根據國家統計局發布數據，2012年我國農民工總量達到26261萬人，其中外出農民工16336萬人。大量不能在城鎮落戶的農民工不能平等享受城鎮教育、醫療、文化、住房、就業、社會保障等基本公共服務。與城鄉二元戶籍制度相關的是財政體制安排，特別是農民工市民化的成本分攤機制，缺乏中央政府與地方政府、輸入地政府與輸出地政府對農民工市民化成本分攤總體設計，其中比較突出的是農民工宅基地指標轉化為城鎮建設用地指標如何跨省流轉分配，農民工各種社會保險如何在輸出地與輸入地之間銜接等制度安排。
　　2.農村土地制度改革滯后削弱農民進城落戶的能力
　　在現行農村土地制度安排下，農民進城難以通過土地交易獲得市民化的資本。一是政府壟斷建設用地的供給，禁止農村集體建設用地進入城鎮建設用地市場，農村集體建設用地難以做到與國有土地同地、同權、同價，剝奪了農民參與工業化、城鎮化的權利，損害了農民集體利益。二是禁止農村宅基地流轉，限制農村住房隻能在農村集體內部交易，導致農村的閑置房地不能出賣、轉讓，不能變現成為農民進城安居落戶的資本。三是農村土地征收補償較低，削弱了失地農民進城落戶的能力。四是農村土地金融發展不足，在現行土地制度與擔保法規條件下，集體所有的耕地、林地、草地、宅基地以及其他農村集體資產不具有抵押擔保品屬性，無法為農民進城務工創業提供融資擔保支持，盡管部分地區試點荒地抵押、林權抵押等制度探索，但總體而言農村土地金融創新沒有取得大的突破。
　　3.多層級垂直管理的城鎮行政體制影響城鎮化健康發展
　　我國城鎮行政體系包括省級、副省級、地級、縣級、鎮級等五個層級。這種等級化的城鎮管理模式，通過財政收入自下而上地上繳和資源自上而下分配，使得資源更多地集中於大城市和中心城市。行政級別高的城市通過其掌控的行政資源向大城市和中心城市傾斜，推動了大城市和中心城市的快速擴張，而行政級別低的中小城市與小城鎮由於難以獲得充足的公共資源和享有充分的公共管理職能，城鎮功能不完善，產業發展和公共服務能力不足，正常發展受到比較大的制約。以東莞虎門鎮為例，本鎮戶籍人口10萬，外來人口90萬，高達100萬人口的城市在現行行政區設置下隻享有建制鎮的管理權限，財政能力與公共服務均按照10萬戶籍人口設置，90萬外來人口的公共服務供給理論上被排除在行政區劃設置之外。
　　4.跨區域城市群協調機制缺乏，不利於大中小城市和小城鎮協調發展
　　在現行城鎮行政體制下，基於地方利益考慮，沒有行政隸屬關系的城市之間存在著激烈的非合作博弈，使得相鄰城市間的橫向合作受到嚴重阻礙。部分城市政府在行政區域范圍內構筑自我封閉、自我配套的經濟結構體系，有意識地限制生產要素跨行政區自由流動，制約了公平有序、自由競爭統一市場的形成，更制約了城市群的發展壯大。以長株潭城市群為例，盡管先后成立了“長株潭一體化辦公室”、“長株潭黨政領導聯席會議制度”和“長株潭政府部門專題聯席會議制度”等協調機制，但缺乏行政約束力，無法落實到具體的產業布局、社會管理、制度安排等領域，難以有效地推動長株潭城市群較快發展。長三角城市群的情況也如此，目前雖然已建立了“長三角地區合作與發展聯席會議”、“聯席會議辦公室”、“重點合作專題組”、“長三角地區城市經濟合作組”等辦事機構和協調機制，但這些協調機制均為非約束性，功能作用發揮有限。（本文為國家發改委宏觀經濟研究院2012年度重大橫向合作課題“我國城鎮化戰略研究”主報告的節選）

　　作者單位：國家發改委宏觀經濟研究院/湖北大學資源環境學院/國家信息中心