二、公務員聘任制改革的制度基礎

從聘任制改革的實踐觀察看，主要存在著兩種路徑選擇：一種路徑選擇是將聘任制改革限制在特定的適用范圍，如上海的浦東側重將其限定在專業性高端人才領域，追求高、精、尖﹔另一種路徑選擇則是將聘任制改革擴展到普遍的適用范圍，如深圳所有新增的主任科員以下職位均採用聘任制公務員，追求全、普、廣。而這兩種不同的路徑選擇實際反映了對聘任制的不同判斷。第一種判斷認為聘任制有其特定的適用范圍，主要解決兩類人才的使用問題，一是對優秀的專業人才的吸引與保留，二是對輔助性崗位人才的彈性雇佣。盲目擴大其適用范圍反而會增加行政成本、導致行政系統的不穩定，由此聘任制公務員並不適宜大面積推廣。如順德就在連續兩年招錄聘任制公務員后緊急叫停，今年停止招收聘任制公務員，准備調整政策將在２０１４年的聘任制公務員招錄中限定在專業性技術人才。而第二種判斷則認為聘任制打破了公務員的“鐵飯碗”，有助於解決當前公務員隊伍存在的編制緊缺、懈怠懶散、用人腐敗、退出不暢等一系列問題，有利於政府機構的進一步精簡，應當全面推開，逐漸替代委任制公務員。筆者認為，當前出現在對於公務員聘任制改革的這兩種有爭議性的判斷和路徑選擇， 其根本原因在於將聘任制作為一項孤立的、特殊的人事制度，忽略其所關聯的以及賴以發揮作用的各種基礎性的行政環境與制度安排。由此要對公務員聘任制改革作出正確的路徑選擇，就必須對聘任制改革的制度基礎作深入分析。

（一） 聘任制改革以“非科層制” 組織結構為基礎根據組織管理理論的相關原理，如果組織結構以“科層制” 為基礎， 並通過政令和法律來實施管理， 那麼就要有一種與此保持一致的特定的員工管理模式，也就是我們熟悉的委任制的模式。在這種管理模式中，建立的是以權威為導向的控制系統。另一方面，如果組織以“非科層制” 結構為基礎， 並且工作是通過平等的協議合作完成的，那麼這就意味著要有一種人人享有被招募、獎勵、發展和晉升機會的管理方式，可以採用聘用制的方式﹝３﹞。而在這種管理模式中，適宜建立的是以合同為導向的雇佣關系。而我國大多採用聘任制公務員的部門實際上並沒有獲得完整的人事管理權，沒有選、訓、用、退的權力，這種聘任制的改革實際上在組織結構與人事權力上沒有調整，僅僅是借用“合同” 的外殼， 仍然依賴權威控制體系。聘任合同不能作為激勵約束機制的基礎， 其作用也就無從發揮。這樣組織與成員之間也就不可能建立彈性化的、可協商的雙向選擇關系。這也是許多實踐地區的“聘用合同” 流於形式的重要原因。

（二） 聘任制改革以職位分類制度為前提

職位分類制度必須建立在政府職能分工的基礎上，推進公務員的分類、分層、分級管理，通過制定詳細的組織職位圖明確了每一個職位的權力、責任和利益，可以准確描述聘任制公務員的適用范圍，並為聘任制公務員的考核、培訓、支付勞動薪酬等人事管理活動提供依據，同時可以有效地避免同工作任務不同身份待遇，避免聘任制與委任制之間的轉任。如美國的職位分類制度就設計了職位調查、區分職系、職位品評以及撰寫職位說明書四個步驟﹝４﹞。第一步驟是職位調查，主要是由主管部門調查、收集有關職位的各種資料，包括工作性質、工作數量、責任大小、難易程度、工作報酬、工作時間以及任職資格等。第二步驟是區分職系，即在職位調查的基礎上將行政崗位按工作性質的異同劃分為若干系列。這一步驟對於區別是採用聘任制公務員還是委任制公務員具有重要意義。如需要行使公共權力作出公共決策，需要執行公共政策對公眾負責的重要職位和綜合性的領導性的崗位，適宜採用委任制公務員，有助於保障從業人員的安全感，保証行政系統的穩定性，保持公共政策的延續性。如主要為政府行政機關決策提供專業咨詢或者服務機關內部事務的專業崗位（如金融、財會、法律、信息技術等職位） 可以採用聘任制公務員﹔還有一些承擔輔助性工作，不涉及保密安全的崗位也可以採用聘任制公務員（如書記員、資料管理、文件分發、數據錄入等職位）。第三步驟是職位品評，在完成職系劃分之后，再按照工作難度、責任大小、輕重程度、技術水平對各職系的的職位進行評價、劃分職級並將其歸入適當的職級﹔最后一個步驟才是撰寫職位說明書，也就是在分級分類管理的基礎上編訂職位規范、明確職位規則。從西方國家改革經驗看，經歷了從粗放化到精細化再到彈性化的過程，而公務員職位類別的精細化和管理流程的規范化是其應用聘任制的基礎性條件。

（三） 聘任制改革以配套法規為依托

聘任制公務員履行職責的過程應該是在履行合約的范圍內自主行動的過程，而不僅僅是屈服於長官意志。前人事部部長張柏林在代表國務院向全國人大常委會作《公務員法》草案說明時曾指出， “考慮到公務員職位聘任制與公務員選任制和考任制不同，聘任制公務員與機關的關系實質是勞動合同關系，草案針對公務員聘任制的特點， 設專章對聘任制的適用范圍、聘任合同的簽訂、變更、解除、協議工資制以及因聘用合同發生爭議的解決渠道等內容作了規定。”﹝５﹞根據《公務員法》第９８條的規定， “聘任合同應當具備合同期限，職位及其職責要求，工資、福利、保險待遇，違約責任等條款”。約定條款則涉及到試用期和協議工資等。雖然從形式上看，公務員聘任合同與勞動合同相符，但是從主體地位看，聘任合同的雙方當事人法律地位並不平等，行政主體一方可根據行政管理的需要行使變更、解除合同的行政優益權，而所聘人員卻不能依據“私法自治” 來享有此種權利﹝６﹞。公務員聘任合同的相關內容被收錄在《公務員法》中，而《公務員法》作為行政法域的重要組成部分，且聘任合同的一方又是行政主體，筆者較為傾向“人事行政合同說”﹝７﹞。《公務員法》是一部框架法，屬於上位法，具體如何實施聘任制還需要大量的下位配套法規需要制定。這就需要進一步規范聘任制的退出機制，包括退出的規則、頻率、范圍、補償、糾紛解決等具體規定。