三、當前就業形勢與積極的就業政策的現狀

（一）當前就業形勢嚴峻

1、企業裁員、破產倒閉勢頭不減，就業形勢日益嚴峻

受國際金融危機的沖擊和新頒布《勞動合同法》的影響，沿海地區一些外資企業和出口加工型中小企業，或因工資成本的上升，或因出口受阻，使企業生產出現萎縮。有的企業選擇裁員規避企業經營風險，更多的中小企業受大企業不景氣或破產的影響而陷入破產倒閉的風潮之中。表現為：

（1）不景氣。據2008年11月6日《每日經濟新聞》報道：目前已有20個行業列入“不景氣行業”名單：網絡和游戲、IT外包、出口貿易、半導體、服裝和紡織、鋼材、汽車、房產、室內設計與裝潢、建筑設計、賓館酒店、粗加工制造、廣告、娛樂、獵頭中介、貨代業、圖書出版、航空、造紙和木材。其中鋼材、鐵合金、造紙等行業的不景氣指數被評為“五星”，圖書出版、建筑設計等行業被評為“一星”。

（2）裁員。裁員是企業降低用工成本、規避經營風險的手段，通常是在受到外部較大沖擊、企業內部無法消化的特別情況下做出的無奈選擇。據《每日經濟新聞》11月6日報道：有22家跨國企業、40家國內大中型企業、116家國內中小企業列入了“大裁員第一線”名單。2008年9月16日惠普計劃未來三年裁員2.46萬人，10月21日富士康電子宣布裁員10萬，10月24日施樂宣布裁員3000人，10月26日戴爾電腦制造商屬下IT公司宣布裁員4.5萬人，10月28日惠而浦家電制造商宣布09年末將裁員5000人，摩托羅拉手機制造商宣布裁員1.2萬人，11月3日飛思卡爾半導體公司擬全球裁員10%。10月9日上海中原地產計劃裁員450人，溫州大部分中小企業預計精簡員工20%。目前裁員幾乎波及所有不景氣行業和企業。

（3）破產倒閉。如果裁員仍不能使企業解困，隻有破產倒閉。如果說2007年通過的《勞動合同法》是大量中小企業破產倒閉的誘因，那麼08年的金融危機無疑使靠出口加工和勞動力密集型的中小企業雪上加霜，加劇了中小企業的破產倒閉。《勞動合同法》中關於“永久性勞動合同”和“員工加班需支付三倍以上的工資”等條款，使一些長期靠低廉勞動成本維系企業生存的中小企業倍受煎熬，在虧損邊緣徘徊。而受金融危機的沖擊，使一些靠出口生存的中小企業沒有退路，回到國內市場又缺乏營銷網絡和手段，被迫破產倒閉。2007年度，珠三角這個“世界工廠”，上千家鞋廠破產，萬余台資、港資企業關門，數量龐大的中小企業計劃遷離。山東青島2007年就有上百家韓資企業卷款裸逃，撂下一堆債務白條和上萬工人不知所措。2008年10月15日，珠三角的東莞樟木頭鎮的兩家大型玩具廠突然倒閉，10月17日寶安百靈達公司宣布停止經營，21日龍崗港聲電子廠破產、西麗西洋服裝廠倒閉。僅10月上旬珠三角有近50家香港企業申請破產清算﹔到年底估計1.75萬家港資企業倒閉，按一家倒閉500人失業計算，導致87.5萬人失業，而絕大多數是來自內地的農民工。2008年上半年，浙江全省逾1200家企業關門歇業。據國家發改委公布的數據顯示，2008年上半年約有6.7萬家規模以上的中小企業倒閉。

來自上述原因導致的城市失業職工將近700-800萬，失業的返鄉農民工大約1200-2000萬（原來估計1000萬）。

2、高校畢業生2009年600多萬，以前未就業的畢業生將近100萬，合計700多萬。

如果上述估計屬實，2009年全國失業人數將近2600-3400萬人。遠超過原來預估的2400萬人。按《政府工作報告》2009年安排就業900萬，余下的1700-2500萬就業怎麼辦？

（二）財政促進就業政策的內容與特點

面對急轉直下的國際經濟環境和困難明顯增加的國內經濟，就業形勢異常嚴峻，中央和地方政府紛紛推出了一系列的促進就業的財政和社保政策措施。

1、撥付專項就業補助資金用於促進就業。從2002年起，為了貫徹落實國家積極地就業政策，各級財政部門積極調整財政支出結構，努力擴大就業和再就業的資金投入力度。中央財政安排的就業補助資金從2003年的41億元，增加到2008年的260億元，地方財政也增加了就業資金，僅2007年就達126億元。還未包括農村勞動力轉移培訓專項資金和鼓勵高校畢業生到基層就業的專項資金。算上上述資金，各級財政安排的就業資金數額還要大。可以說各級財政為了支持積極就業政策的實施盡了最大努力，有力支持和促進了就業和再就業工作。

2、《國務院關於做好促進就業工作的通知》國發[2008﹞5號文，進一步明確了支持就業的各項財稅政策。一是登記失業人員創辦企業的，凡符合相關條件，可按國家規定享受稅收優惠政策。符合有關殘疾人就業優惠條件的，可以享受現行增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等稅收優惠政策。二是登記失業人員和殘疾人從事個體經營的，按規定免收管理類、登記類、証照類的各項行政事業性收費，但期限不超過3年。三是進一步完善小額擔保貸款政策，創新小額擔保貸款管理模式。各地根據實際情況適當提高小額擔保貸款額度和擴大貸款范圍。四是扶持就業困難人員就業。對各類企業招用就業困難人員，簽訂勞動合同並繳納社會保險費的，在相應期限內給予“三險”補貼﹔各級政府投資開發的公益性崗位，優先安排符合崗位要求的就業困難人員，並視其繳納社會保險費的情況，在相應期限內給予“三險”補貼和適當崗位補貼﹔對就業困難人員靈活就業后申報就業並繳納社會保險費的，給予一定數額的社會保險補貼。補貼期限一般不超過3年。五是縣級以上人民政府根據就業狀況和就業工作目標，加大資金投入，在同級財政預算中安排專項資金用於促進就業工作。

3、《關於採取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》人社部[2008]117號文。人社部、財政部、國家稅務總局三家聯合發文，要求各級政府和相關部門認真落實。一是允許困難企業在一定期限內緩繳社會保險費。期限不超過6個月，不計收滯納金。二是階段性降低四項社會保險費率。在2009年內適當降低城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的費率，期限最長不超過12個月。三是使用失業保險基金幫助困難企業穩定就業崗位。對採取在崗培訓、輪班工作、協商薪酬等辦法穩定員工隊伍，並保証不裁員或少裁員的困難企業，可使用失業保險基金支付社會保險補貼和崗位補貼，最長不超過6個月。四是鼓勵困難企業通過開展職工在崗培訓等方式穩定職工隊伍。五是妥善解決困難企業支付經濟補償問題。

4、《國務院辦公廳關於加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》國辦發[2009]3號文。一是鼓勵和引導高校畢業生到城鄉基層就業。二是鼓勵高校畢業生到中小企業和非公有制企業就業。三是鼓勵骨干企業和科研項目單位積極吸納和穩定高校畢業生就業。四是鼓勵和支持高校畢業生自主創業。五是強化高校畢業生就業服務和就業指導。六是提升高校畢業生就業能力。七是強化對困難高校畢業生的就業援助。

5、《關於實施特別職業培訓計劃的通知》人社部[2009]8號文。人社部、國家發改委、財政部三部聯合發文，從2009年至2010年，利用2年左右時間，集中對困難企業在職職工開展職業技能提升和轉崗轉業培訓，幫助其實現穩定就業﹔對失去工作返鄉的農民工開展職業技能培訓和創業培訓，促使其轉移就業或返鄉就業﹔對失業人員開展中短期技能培訓，幫助其實現再就業﹔對新成長勞動力開展儲備性技能培訓，提高其就業能力。

此外，還有財政部、人社部聯合發布的財社[2008]269號《關於就業專項資金使用管理及有關問題的通知》等，對2009年財政部門和社保部門如何做好促進就業工作，提出了明確的指導意見和政策措施，關鍵是執行和落實。以后還會根據實際情況的變化出台相關促進就業的政策，進一步完善中央和地方各級政府促進就業的政策體系，提高政府促進就業的功能。

（三）當前促進就業財政政策存在的問題

1、財政投入就業補助資金缺乏與就業形勢變化相一致的聯動機制。按照《就業促進法》的要求，縣以上政府具有從財政預算中安排就業專項資金和給予稅收優惠，改善就業環境，支持就業。2003年以來，中央財政安排的就業補助資金雖然增長很快，但與就業形勢的變化不存在正相關關系。就是說，不論勞動力市場就業供需狀況如何，就業補助資金基本上按上年基數和一定的增長率而確定的，與失業率高低和實際就業狀況不存在直接聯系。顯然，這種按基數加增長確定預算的老辦法，不僅脫離實際情況，也有違撥付資金的目的。比如，2009年就業形勢異常嚴峻，能否打破常規想辦法多撥付就業補助資金，當然要擴大資金的使用范圍和支付標准﹔假如2010年就業形勢緩解了，是否應該減少就業資金的投入。這樣才能發揮政府就業資金的更大效益。

2、失業保險基金管理存在功能單一和缺乏余缺調劑機制等問題。失業問題是多年來一直困擾中國政府的突出問題，有人口多、勞動力資源豐富的客觀因素，也有產業結構升級、科技發展帶來的勞動生產率提高對勞動力排解的因素。要求中國政府更加重視就業問題。失業保險基金的建立，就是為了應對勞動力市場出現的失業風險問題。當前失業保險基金使用存在兩個突出問題：一是失業保險基金功能單一，且留有大量結余。以前失業保險基金使用主要用來解決參加失業保險的企業職工在失業期間的生活救助問題，很少用於失業職工的職業培訓和就業介紹、就業技能鑒定等方面。近年來雖然這一狀況有所改變，但用於后者的比重仍然很低，以至於失業保險基金每年都有大量結余，目前全國已結余900多億元。如果按照“現收現付”原則建立失業保險基金，就應該保持失業保險基金收支的大體平衡，或留有少量結余。顯然，大量結余的存在不符合這一原則。二是失業保險基金在省與省之間缺乏余缺調劑。現在失業保險基金基本上實行了省級統籌，經濟發展較快的省往往留有較多結余，而一些經濟發展較慢和落后的省則結余很少，甚至發生赤字。客觀上要求中央建立全國統一的失業保險調劑基金。

3、缺乏對農民工就業援助機制。目前，國家對農民工的社會保險制度建立滯后，而農民工總數幾乎可以與城鎮現有職工人數匹敵，顯然政府對農民工的社會保障制度建設缺乏應有重視，成為影響社會穩定的重大隱患。而農民工失業是這次就業形勢中最突出的矛盾。現在，政府出台的就業政策中隻有“對失去工作的農民工開展實用技能培訓”一條，其他就業政策幾乎與農民工無關。失去工作的農民工就業和創業是否能得到與城鎮失業職工一樣的政策優惠，他們的生活無著怎麼辦？他們在城市的就業、培訓、生活能否與城市職工享受相同和平等的待遇。這些是我們當前政府就業政策的重大缺陷。

4、就業補助資金、失業保險基金、城鄉低保、社會救助等社會保障政策尚未形成良性互動機制。不能形成合力，有效解決當前嚴峻的就業矛盾。一是四項資金三個部門管理，缺乏統一協調。就業補助資金由財政部門管理，失業保險基金由人保部管理，城鄉低保和社會救助由民政部管理，四項資金如何使用、如何銜接，缺乏統一安排。我國就業形勢一直比較嚴峻，財政撥付的就業補助資金增長很快，但失業保險基金每年大量結余，這是不正常的現象。失業保險基金的目的就是為了解決就業問題的專門基金，而在就業形勢如此嚴峻的情況下，卻沒有發揮應有的作用，而一味要求增加財政撥款。能否將二者結合起來統籌使用，解決當前失業者生活救助和再就業所需的資金問題。二是重視失業者再就業問題，輕視失業者生活保障問題。出台的就業政策都存在重視再就業問題，相對輕視失業者的生活救助問題。而解決失業者生活救助問題，除了發放失業救濟金以外，還有城鄉低保金的發放和社會救助的配套。目前就業政策中對失去工作的城市職工、高校畢業生、返鄉農民工的生活救助問題還未引起足夠重視，適當擴大城鄉低保范圍和提高低保標准，以及對失業者遇到的子女上學、健康醫療問題進行救助，也未做出相應規定。說明當前的就業政策還存在不足。

四、促進就業的財政政策思考

針對當前嚴峻的就業形勢，中央和地方政府都出台了一系列的促就業政策，如降低社保費率、緩繳社保費、失業保險基金用於社保補貼、對不裁員企業員工培訓進行補貼等措施。目的在於通過救企業，穩住現有崗位是重要的穩定就業的方式，通過政府的扶持和企業的努力，盡可能將職工留在本企業，而不流入社會，也是從源頭上控制失業。促就業要從保增長入手，保持經濟的穩定增長，也就能實現就業的穩定增長，同時還要有促進就業的的一些具體措施配套，才能從根本上阻止失業的增加、促進就業的穩定增長。

1、建立就業補助資金與就業形勢聯動的機制。國家就業狀況與宏觀經濟運行密切相關，經濟發展狀況良好的時候，就業狀況基本正常﹔經濟發展遇到問題的時候，比如當前世界金融危機對國內經濟運行產生較大沖擊的時候，就業問題也變得十分嚴峻。那麼，政府財政解決就業問題不能一勞永逸，隻能根據宏觀經濟運行和就業形勢的變化，採取相應的促進就業政策，其中政府財政撥付的就業補助資金應該與就業形的變化一致起來，就業形勢好的時候少撥付，就業形勢惡化的時候多撥付。如何聯動，是否可以把失業率、物價變化、人均促進就業的補助標准等因素作為撥付就業救助資金的依據，使就業補助資金撥付更加合理，防止資金的浪費。

2．完善失業保險制度，調整失業保險支出結構，既要保生存，又要促就業。過去的幾年，失業保險支出主要用於發放失業救濟金，而相對忽視職業培訓和職業介紹，不僅使失業保險基金大量積累，而且削弱了失業保險促進就業的功能。鑒於當前失業形勢嚴峻，應適當調整失業保險制度，調整失業保險支出結構。一是適當動用失業保險結余資金。目前全國失業保險基金累計結余有900多億元，而當前顯性失業和隱性失業現象比較突出，城鎮失業職工增多，幾年找不到工作的復員軍人、畢業的大學生人數眾多，既要解決他們失業期間的基本生活問題，還要增加就業培訓和支持就業方面的支出，僅靠現行的失業保險收入難以滿足。有人建議提高繳費率，勢必增加企業負擔。因此，從歷年結余中拿出100—200億元，既滿足了當前失業保險支出需要，又不會影響以后失業保險的正常運轉。二是適當擴大失業救濟金的發放范圍。按照失業保險發放的條件是繳納失業保金一年以上的個人才有資格領取失業救濟金。適當放寬這一條件，對處於失業狀態的城鎮職工、復員退伍軍人、大學畢業生以及滯留城市無工作的農民工發放一定期限的失業救濟金，不論他們是否繳費，比如說6個月，特殊情況不超過一年。但條件是領取失業救濟金的個人，必須接受當地勞動社保部門安排的職業培訓，並無條件地接受職業介紹機構介紹的新就業崗位，如果隨意放棄介紹的就業崗位，等同於放棄領取失業救濟金的資格。三是增加職業培訓和就業介紹支出，促進失業職工的再就業。雖然近幾年各級政府重視失業職工的職業培訓，但對象限於繳納過失業保險金的職工，而沒有繳納失業保險金的職工和廣大農民工以及大學生和復員退伍軍人，都沒有納入職業培訓范圍。而當前失業形勢嚴峻，不僅要擴大職業培訓支出規模，也要擴大職業培訓對象的范圍，至少應將未繳納失業保險金的城鎮職工、復員退伍軍人和尚未就業的大學生納入職業培訓范圍。可以動員各地職業技術學院充實培訓師資，舉辦面向城鎮失業職工、退伍復員軍人、未就業大學生的職業培訓班，培訓經費按當地實際情況核定的人均培訓經費標准與人數由當地勞動社保部門與財政部門共同核定劃撥和結算。同時，充實職業介紹機構，建立市場就業供需網絡信息平台，做好勞動力余缺的調劑工作，發揮就業介紹機構的中介和橋梁作用。

3．加強返鄉和失業農民工的職業技能培訓，為以后經濟發展儲備技能與素質更全面的勞動力資源。此次世界金融危機對國內沖擊較大的是沿海地區外資企業和合資的出口加工企業，而這些企業容納的大多是來自內地的農民工，這些企業受出口影響生產疲軟甚至紛紛破產倒閉，造成大量農民工大量返鄉或滯留城市，成為社會不穩定因素。據人保部估計，目前返鄉農民工超過1000萬，今后人數還會增加，而且大多是80后的青壯農民不會種田種地，回鄉當農民也不合格，引發新的農村不穩定。如何使返鄉農民工具備重新就業的技能，適應勞動市場競爭的要求，消除農村不穩定因素，成為各級政府十分關注的問題。一是各級政府要從全局角度深刻認識培訓農民工的戰略意義。培訓農民工不僅僅是緩解當前就業壓力，維護農村穩定的需要，也是為經濟社會可持續發展提供技能全面、素質過硬合格農民工的迫切要求。農民工是我國經濟發展巨大的勞動力資源，如果不加強培訓，使之技能上更加符合就業的需要，就會成為閑置無用的勞動力資源，進而成為社會不穩定因素。加強農民工培訓是貫徹科學發展觀，為經濟長遠發展提供合格勞動力資源的需要。二是各級財政要加大對農民工職業培訓的財力支持力度，從資金上保証農民工培訓的需要。農民工大多數沒有繳納過失業保險金，對他的培訓依靠財政從再就業資金中劃撥﹔農民工人數多，對他們培訓需要的資金量大。要通過適當壓縮政府的其他公共支出，調整財政支出結構，加大對農民工培訓的財力投入。為了提高培訓質量，財政部門要積極參與培訓機構的建設、培訓師資的配備，培訓教學設備的採購等過程的監督，提高就業培訓支出的效果。三是根據市場需要設置農民工培訓的專業和科目。既要考慮當地農業發展所需的農業科技人才的培養，又要根據本地農民工主要流向地區企業需要的技工人才的需要，使農民工的培訓既兼顧當地經濟發展的需要，滿足本地所需科技人才的培養要求，又滿足輸出地技工人才缺乏方面的需要，最終使農民工的培訓既解決本地農業和企業所需技術人員的培養問題，為本地經濟發展注入活力，又滿足農民工赴外地就業的技能要求，使農民工的培訓逐步走上規范發展的軌道，變成常態的農民工培訓機制。

4．健全城鄉低保制度，將城鎮失業職工和失業農民工納入低保范圍，保証他們的基本生活。面對經濟下滑帶來的新一輪失業浪潮，對失業的職工和農民工，除了加強職業培訓以外，要切實關心他們的生活困難，調整城鄉低保制度的覆蓋范圍，及時將失去工作的職工和農民工納入城鄉低保范圍。一是在社區和農村村民委員會搭建城鄉低保信息平台。配備專人和相應的電腦設備，對社區和全村低保家庭、人口、收入、就業等實時信息及時跟蹤、輸入信息網絡，尤其要加強近期失業職工和農民工返鄉信息的掌握，更准確了解和掌握社區失業職工和“村裡返鄉農民工的人數變動情況，為上級提供准確的政策依據。二是對低保對象的經濟收入、就業和再就業情況實施動態監控。城鄉低保是對城鄉生活無著落者的政府保障，通過對被保對象的經濟收入、家庭狀況、就業情況進行監控，確保政府有限的資金用到最需要的人身上。以社區或以村為單位定期對被保對象的經濟收入、家庭生活、就業情況進行公布，接受群眾監督，組織被保對象參加社區或村裡的公益活動。同時，社區、村委會幫助被保對象提供招工就業、再就業的信息，盡快擺脫家庭因失業帶來的經濟困難。三是各級財政適當增加對城鄉低保的投入。對因受經濟下滑影響增加的城鎮失業職工和農民工，要按新增的人數和當地低保標准，核撥對民政部門的城鄉低保資金。當地財政有困難的，應及時向上級財政申請專項低保轉移支付，保証納入城鄉低保范圍的職工和農民工能及時領到低保金。四是建立動態的低保退出機制，防止已經就業的職工或農民工繼續享受低保，提高低保資金的使用效果。無論城市職工或農民工，一旦有了新的職業，重新就業，要及時向當地社區和村委會報告自己的就業情況，社區或村委會也要及時掌握低保對象的就業信息，一旦就業就要自行解除享受低保的資格，防止有人冒領低保金。

5．完善社會救助制度，增加對失業職工、農民工家庭的臨時生活困難救助、醫療救助、教育救助。對於失業職工和返鄉農民工因失去生活來源，而城鄉低保仍不能解決家庭生活困難的，針對這些家庭的特殊情況分別給予社會救助。對於家庭人口多、勞動力少的農民工家庭，如果在發放低保后仍然生活困難，可向民政部門申請臨時生活困難救助，或特困救助﹔對於失業職工或農民工家庭，如果家庭有長期病號或患大病的家庭，可向民政部門申請醫療救助﹔對於失業職工或農民工家庭、因子女上學繳不起學費和住宿費等教育費用的，可以向民政部門申請教育救助，幫助這些家庭的子女順利完成義務教育。上述社會救助的數額由民政部門會同當地社區、村委會核實家庭的收入狀況和貧困程度，給予數額不等的一次性救助，幫助這些家庭渡過經濟困難期。各級財政增加對上述人員的社會救助支出，幫助他們解決生活困難，維護社會穩定。

6．運用財政補貼、稅收優惠、小額貼息貸款等手段，加大對高校畢業生、失業職工和農民工的創業和再就業支持。近幾年，中央財政每年安排200多億元的就業補助資金，主要用於提高勞動者職業技能和就業能力，包括職業介紹補貼、職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼﹔支持勞動者自主創業，包括小額貸款擔保基金、微利項目的小額擔保貸款貼息﹔支持就業困難人員的特定補貼，如公益性崗位補貼、社會保險補貼等。針對大學生就業困難，出台了一系列支持大學畢業生到基層、到西部地區、廣大農村就業的扶持政策，鼓勵高校畢業生為西部地區、邊遠地區和廣大農村的基礎教育、醫療衛生、文化、農技推廣等公共事業提供服務，各級財政對大學生的生活費、享受相關保障待遇應繳納的費用按規定給予補助，對畢業后自願到艱苦地區和艱苦行業工作，服務達到一定年限的學生，在校期間的國家助學貸款本息由國家代為償還﹔對自願到西部地區及縣以下基層創業的高校畢業生可申請小額擔保貸款，從事微利項目的，貸款利息由財政承擔50%。同時，針對農民工就業出台了免費的公共就業服務政策、職業培訓補貼和職業技能鑒定補貼等政策。這些政策的實施，有力地促進了失業職工、高校大學生、農民工的創業和就業。目前，各級財政和人保部門，需要進一步完善上述支持創業和就業的優惠政策，從優惠政策的范圍、標准、項目等方面加大支持力度，簡化申請程序，方便群眾申請和使用上述優惠政策和資金。為了提高上述資金使用的針對性，可以在增加就業補助資金規模的基礎上，發放“職業培訓券”，使職業培訓服務能如實地落到需要提供職業培訓服務的失業職工、返鄉農民工和復員退伍軍人身上，可以根據失業職工、返鄉農民工、復員退伍軍人的文化程度、掌握勞動技能的水平分別核定數額不同的“職業培訓券”，人保部門會同財政部門制訂有關“職業培訓券”的發放和使用辦法，發揮培訓券在培訓失業職工、返鄉農民工、復員退伍軍人勞動技能方面的作用。中央財政還可在現有小額擔保貸款貼息資金方面加大支出力度，可以根據勞動力市場失業率、返鄉農民工的人數、城鎮下崗再就業人數的變化情況，確定貸款貼息資金的規模，適當加大對微利項目小額擔保貸款財政貼息的力度，擴大發放范圍，支持勞動密集型小企業發展，完善擔保基金風險補償機制和小額擔保貸款獎勵機制，充分發揮小額擔保貸款在支持創業、促進就業方面的作用，提高資金使用效果。

7．抓住擴大內需的有利時機，推動社會保障制度的改革和完善。擴大內需的目的是促使人們放心消費，如果社會保障制度不完善，就難以讓人們放心消費，就會出現把擴大內需的資金用作儲蓄，用於未來個人和家庭教育和社保方面的支出。為此，要增加對社會保障方面的投入，推動社會保障的改革和完善。一是提高城鎮基本養老保險的統籌層次，實行由省級統籌向全國統籌的轉變。養老保險省級統籌雖然把人口老齡化提高帶來的養老金支出擴大的風險提高到省級層次，但省級政府依然缺乏抵御風險的財政工具，比如通過發行債券，彌補財政赤字﹔同時，養老保險省級統籌仍然不方便勞動力跨省轉移和由此引發的養老保險接續關系的轉移，而全國統籌可以大大增強基本養老保險的應對老齡化風險和促進勞動力跨省轉移，方便基本養老保險接續關系在全國的統一推行。二是建立農民工社會保險制度，逐步與城鎮職工社會保險制度接軌。農民工變為城市職工是城市化的要求，但是農民工的待遇低於城鎮職工、農民工多數還在農村保留承包土地，因此，農民工的養老、失業、醫療、工傷、生育等社會保險制度，可以仿照現行城鎮職工的社會保險制度規定制定暫行辦法，但在繳費和發放的標准和待遇上採取略低於城鎮職工的做法，照顧到農民工的工資收入和較低維持在城市的基本生活以及農村還有承包土地的收益等實際情況，在管理上可在城鎮職工社會保險管理機構單獨設置農民工社會保險管理分支機構的方法，分塊管理，單獨核算，單獨收支，單獨運營，有利於各級政府針對農民工社會保險收支存在的問題採取有效的優惠支持措施，促進農民工社會保險制度的建立，並逐步與城鎮職工社會保險制度並軌，實現農民工與城鎮職工社會保險制度的公平與規范運行。

8．擴大地方財政投資性支出，爭取中央更多的國債投資，加大對地方基礎設施、環境保護、醫療衛生、科技文化和教育等公共性工程的投資，特別要增加農村公共性工程投資支出，以此拉動內需，增加就業。98年以來積極財政政策的實施，地方基礎設施、環保節能、醫療衛生、科教文化、社會保障等公共性工程得到顯著加強，但仍存在薄弱環節，比如環保治污方面、農村公共工程救資方面仍是十分欠缺的。要借助這次再度實施積極財政政策的機會，爭取中央更多的國債投資支持，地方也要想辦法擴大投資性支出，把原來地方公共工程投資欠賬和薄弱環節補上並加強，要把投資的重點放到擴大農村公共工程投資上，實現城鄉公共工程投資的接軌，為“三農”創造更好的生產和生活環境。投資的增加、項目的增加，就會吸引部分失業者、農民工到工程建設中來﹔工程完工發揮效益后，又會形成新的就業崗位，達到促進和擴大就業的目的。

9．支持和鼓勵勞動密集型企業和第三產業發展，注重支持中小企業發展，使之成為安排就業的生力軍。勞動力密集型產業是更多依靠勞動力的手工操作或直接投入完成產品生產的企業或產業，如飲食、紡織等產業，發展勞動力密集型產業意味著能安排更多的工人就業。而第三產業的發展，是工業化發展的必然要求，特別是工業化發展推進到第二、三階段以后，大量的勞動力從第一、二產業解放出來，使勞動生產率大大提高，而勞動力的剩余給服務業的發展提供了契機，大量的勞動力轉移到為第一、二產業服務的第三產業。早在上個世紀的七十年代末，美、英、法、日等國第三產業就業的勞動力佔到全部勞動力的60%以上，我國雖然工業化進程得到快速發展，但第三產業就業的勞動力還在30%多，發展第三產業還有很大空間，特別有些新興的第三產業如信息化服務、家政服務、社區服務等都有很大發展空間。國家應盡快出台支持第三產業發展的財政、稅收、信貸、工商管理相配套的政策，鼓勵失業職工、大學生、農民工在第三產業方面的創業和就業，比如凡是舉辦第三產業有關的中小企業，給予優惠貸款支持，並給予3—5年的所得稅減免優惠，甚至可以給予增值稅和營業稅方面的優惠﹔對於新增就業人數較多的企業給予相應的稅收、信貸優惠，按就業人數給予一定期限的就業補貼支持，就業補貼限於發放就業個人的工資或津貼，並減免相關的行政收費，促使企業願意安排更多的就業崗位，緩解當前就業緊張的壓力。

10．積極幫助企業渡過就業難關，實現企業職工零失業。無論是大中型企業，還是中小企業，政府部門積極為企業渡過就業難關出謀劃策。人保部門已經出台了緩繳社保費、降低社保繳費率的措施﹔允許企業暫緩調整企業最低工資標准，指導企業實行靈活的工時制度。對企業自行組織職工職業技能培訓的，按培訓人數和時間長短，給予適當的就業補貼，允許企業安排職工零工資休假，根據市場需要靈活安排職工休假和培訓，做到企業職工零失業。（2009年）