二、積極財政政策實施及其影響

（一）積極財政政策的實施

面對復雜的經濟形勢，宏觀調控宜通過“保增長、調結構、建機制”來突破困境，實現穩中求進的目標。經濟增長和CPI上漲幅度可考慮“GDP增長略低於2008年和CPI上漲低於3%”的目標組合，並以保經濟發展作為宏觀調控的首要目標。實現上述目標，需要國家調整政府宏觀調控政策，中央經濟工作會議已經確定2009年將實施積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，擴大內需，推動經濟穩定增長。實施積極的財政政策，是中央在全面分析國內外經濟環境變化的基礎上作出的重大決策，是有效應對嚴峻形勢、實現今年經濟增長目標的重要保障。我國將繼續實施積極的財政政策。1998年積極財政政策的著力點是擴大國債發行規模，主要用於擴大政府投資規模。2009年積極財政政策的著力點不僅要擴大國債發行規模，還要擴大財政支出規模﹔不僅要擴大政府投資，還要擴大政府公共消費，以此擴大有效需求，推動經濟平穩增長。實施積極的財政政策要把握好以下五個著力點：

1、擴大政府公共投資，大力促進消費需求。2008年第四季度新增1000億中央投資，進一步加大投資力度，加快民生工程、基礎設施、生態環境建設﹔加快災后重建各項工作。2009年中央政府安排公共投資9080億元，比上年增加4875億元，其中農業基礎設施及農村民生工程建設2081億元，保障性住房建設493億元，教育、醫療衛生社會事業建設713億元，地震災后恢復重建基金1300億元，節能減排和生態建設680億元，支持企業技術改造、自主創新452億元，鐵路、公路、機場、港口基礎設施建設2317億元。增加國債規模，擴大政府公共投資，並與刺激消費、統籌發展、深化改革等有機結合起來，優化政府公共投資結構，重點安排民生工程、基礎設施、生態環境和災后恢復重建，帶動和引導消費需求，迅速拉動經濟增長。同時，充分發揮財政資金拉動經濟增長作用直接有效的優勢，通過家電下鄉補貼、增加物資儲備、農機購置補貼等多種方式，促進消費增長。

2、推進稅費改革，減輕企業和居民負擔。稅收是調節經濟和收入分配的重要手段。結合改革和優化稅制，實行結構性減稅，採取減免稅、提高出口退稅等方式減輕企業和居民稅收負擔，促進企業擴大投資，增強居民消費能力。比如增值稅轉型改革，但對於刺激企業投資和技術改造會產生積極的作用。實行成品油稅費改革，推動節能減排。取消和停征100項行政事業性收費。降低証券交易印花稅並改為單邊征收。暫免征收利息個人所得稅，降低住房交易稅等減免稅措施。預計2009年減輕企業和居民負擔約5000億元。合理實施減稅政策，從短期看會帶來財政減收，但能緩解企業困難，有利於促進經濟平穩較快發展，從長遠看將為財政收入增長奠定基礎。

3、增加財政補助規模，提高低收入群體收入。提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，縮小居民收入分配差距，有利於促進消費，增強對經濟增長的拉動作用，提高經濟運行的穩定性和可持續性。2009年中央財政安排兩手直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼1230.8億元，支持提高糧食最低收購價，增加農民收入。提高城鄉低保補助水平，增加企業退休人員基本養老金，提高優撫對象的撫恤補助和生活補助標准，安排支出2208.3億元。要充分發揮財稅政策在調整國民收入分配格局中的作用，重點增加城鄉低保對象等低收入者收入，提高其消費能力。

4、進一步優化財政支出結構，保障和改善民生。加快以改善民生為重點的社會建設，可以穩定和改善居民消費預期，促進即期消費，拉動消費需求。要進一步調整財政支出結構，嚴格控制一般性支出，重點加大"三農"、教育、就業、住房、醫療衛生、社會保障等民生領域投入，並向中西部地區傾斜。中央財政用於“三農”支出7161.4億元，增長20.2%。中央財政用於教育、醫療衛生、社會保障、就業、保障性住房、文化等民生支出7284.6億元。根據社會事業發展規律和公共服務的不同特點，積極探索有效的財政保障方式，建立健全保障和改善民生的長效機制。

5、大力支持科技創新和節能減排，推動經濟結構調整和發展方式轉變。加大財政科技投入，完善有利於提高自主創新能力的財稅政策，建設創新型國家。大力支持節能減排，穩步推進資源有償使用制度和生態環境補償機制改革，建立資源集約、節約利用長效機制，促進能源資源節約和生態環境保護。中央財政安排科技支出1461億元，增長25.6%。促進企業技術改造和技術進步，安排技改貼息資金200億元。增加節能減排投入495億元。支持中小企業發展，安排資金96億元。加快實現經濟增長由主要依靠增加資源等要素投入，向主要依靠科技進步、勞動者素質提高和管理創新轉變，推動經濟社會又好又快發展。

（二）積極財政政策的影響

實施積極的財政政策，雖然我們積累了實施這一政策的經驗，但是由於採取增支減稅和擴大國債發行的方式，必定對財政收支產生一系列影響。這些影響表現在以下幾個方面：

1、適當擴大財政支出。凱恩斯政府干預理論，要求政府運用赤字財政政策調控宏觀經濟。就是通過擴張支出超過收入增長擴大有效需求，刺激經濟增長。擴大支出的途徑就是擴大政府投資支出和公共消費支出。按照前面所講就是擴大民生工程、基礎設施、環保節能工程等方面的投資，尤其要把政府投資的重點轉到農村公共工程投資，縮小與城市公共工程的差距，促進城鄉一體化發展。擴大政府投資要注意發揮“四兩撥千斤”的作用，帶動社會各方面的投資，從而達到擴大社會總投資的效應。擴大公共消費，就是加大"三農"、教育、就業、住房、醫療衛生、社會保障等民生領域投入，並向中西部地區傾斜。同樣要把重點轉到增加農村公共產品的支出，縮小城鄉公共產品的差距。2009年中央財政支出43865億元，增長24%，地方財政支出61259億元，增長24.9%.但是，擴大財政支出要把握適度，這個“度”就是財政本身能承受，即財政赤字規模不超過GDP3%為宜，就宏觀經濟而言，就是財政赤字不會導致惡性通貨膨脹的發生。

2、適當減稅，導致財政收入增長緩慢。結合改革和優化稅制，實行結構性減稅，採取減免稅、提高出口退稅等方式減輕企業和居民稅收負擔，促進企業擴大投資，增強居民消費能力。這是這次積極財政政策的重要內容。主要是增值稅轉型和為促進就業、擴大投資和消費出台的各種減免所得稅措施。減稅也叫稅式支出，是政府將可能通過稅收掌控的資金讓渡給法人和自然人，兩者可能把這些資金轉化為投資和消費，目的還是刺激經濟增長。減稅與增支具有同樣的擴張需求效應，但受公共支出限於公共產品領域的限制，減稅更具針對性，即直接可以讓某些產業或經營行為的企業和個人受益，達到政府調控經濟的目的。無論是減少增值稅或所得稅，雖然會導致稅收稅入的減少，但總體稅收還會因為經濟增長和經濟規模的擴大而增長，兩者相抵結果是稅收總收入會緩慢增長。預計2009年中央財政收入35860億元，增長9.8%。地方本級財政收入30370億元，增長6%。

3、財政赤字規模擴大。增支和減稅的結果會導致財政赤字規模的擴大。2009年究竟會發生多大的財政赤字，從預算的結果看9500億元赤字，比上年的1800億元赤字增加7700億元。但是宏觀經濟運行是復雜的，2009年客觀條件會發生什麼變化，還難以預料。比如，年初北方15省發生大旱，勢必影響經濟和財政。以后還會發生什麼，還說不定。客觀經濟環境的變化與積極財政政策的力度到底多大合適，都會反映到財政收支上來，財政赤字的擴大成為2009年的必然趨勢。財政赤字的結果取決於赤字的彌補方式，如果依靠發行貨幣彌補，勢必引發一定的通貨膨脹﹔如果依靠發行國債彌補，雖然不會引發通貨膨脹，但會縮減民間的投資和消費，擴大政府的投資和消費，形成一定的“擠出效應”。

4、發行專項建設國債。這是上次積極財政政策所運用的主要手段。是國家根據宏觀經濟運行的形勢和經濟發展中面臨的主要矛盾和薄弱環節，通過擴大專項建設國債的發行，把國債資金用於上述方面，實現國民經濟部門間、地區間協調均衡發展，為經濟穩定發展奠定堅實基礎。2009年究竟發行多大規模的建設國債，一是取決於4萬億投資規模中財政應承擔的責任。責任越大，發行規模越大。中央政府籌資1.18萬億元，其中9500億元依靠擴大財政赤字，發行國債籌集。二是取決於國債發行的需求。即民生工程、基礎設施、社會事業、“三農”投入等方面需要在今年投資多少，才能達到預定的經濟增長目標。預計2009年中央財政國債余額62708.4億元，比2008年末中央財政國債余額53270.8億元，增加9438億元。