推進以放開戶籍為重點的制度創新

當前，城鎮化進程中的許多矛盾、問題，大都與人口城鎮化的體制機制改革滯后相關。充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創新。

其一，創造條件，讓戶籍制度退出歷史舞台。中國城鄉二元分割的戶籍制度始於20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，並由此形成城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對戶籍制度，不是一般的改革創新問題，而是要明確提出取消的目標，並且有時間表。例如：1-2年內剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度﹔3-5年內，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住証制度﹔5-8年內，全面實行以身份証代碼為唯一標識的人口登記制度。

其二，實現農地物權化的制度創新。這些年，城鎮化中暴露出來的農地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關：第一，農村征地強拆、補償標准過低等問題，深層次的原因在於農地實際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體。第二，農業產業化、規模化經營受制於農村土地交易市場發育滯后。第三，企業可以通過自身資產抵押獲得銀行貸款，但按照《物權法》規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，使得農民通過土地使用權抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙。第四，由於農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城，由此導致人口城鎮化嚴重滯后。

為此，盡快修改相關法律法規，賦予農地使用權以物權性質，可以收獲多方面的改革紅利：首先，有利於使農民帶著土地財產權或流轉所得的資本進城，加快人口城鎮化進程。其次，有利於推動農地流轉，推動農業產業化、規模化、集約化經營。最后，有利於提高農民在土地出讓中的主體地位，保護農民土地權益，提高農民的土地收益。

這裡，需要指出的是，土地不是國家無償給農民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。就是說，農民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農地使用權的物權性質，在嚴格用途管制的前提下，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權，是實現農民工市民化的重要保障。

其三，推進城鄉基本公共服務制度對接。近一個時期，又有討論警惕“高福利”傾向的問題。中國仍是一個發展轉型的大國，確實需要考慮公共服務的可持續性。問題在於，目前突出的矛盾：一是福利結構不合理。一部分人的確享受了過分的“高福利”，但更多的中低收入者是“低福利”甚至“負福利”。例如2011年農民工參加養老保障的比重僅為13.9%，明顯低於城鎮戶籍居民，形成了“中高收入有保障、中低收入缺保障”的“負福利”現象。二是公共財政支出比例仍然偏低。以社會保障和就業支出佔財政支出的比重為例，2010年金磚國家中的巴西和南非分別為35 .5%和13%，中國僅為10.2%。

面對著這個現實，我們需要堅定到2020年城鄉基本公共服務均等化總體實現的目標，盡快出台全國統一的基本公共服務均等化政策，解決農民工面臨的最急迫的子女教育、養老與醫療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉基本公共服務制度的對接、融合。

推進規模城鎮化向人口城鎮化的轉型，伴隨著深刻復雜的利益關系調整和政府發展理念的重大變革。對此，需要進一步約束政府自身利益傾向，需要進一步解放思想，打破傳統城鎮化的舊觀念、舊框框，需要進一步改變政府的增長主義傾向，以加快推進規模城鎮化向人口城鎮化的轉型，充分、持續釋放人口城鎮化的“最大潛力”。

(作者系中國<海南>改革發展研究院院長)