四．寓於多元治理結構要求中的必然性

行政改革在上世紀80年代開始的方向是從政府一元管理模式，走向在政府主導下，由政府、市場、非政府組織共同參與的多元治理模式。沒有非政府組織就不可能構筑三足鼎立的穩定社會管理和公共服務格局，政府就不能完全擺脫成本高、效率低、質量差、矛盾多的官僚管理與服務結果。為此，非政府組織的“出場”，就成為一種必然。歐洲福利國家改革實踐是一個例子。

福利國家從70年代起改弦更張，大力裁撤那些提供社會福利和社會服務的公共部門組織。然而，在福利國家收縮的大潮中，國家的社會支出並沒有相應削減，而是通過各種方式，大部分經由民間非營利組織支出，福利國家這次轉型的方向是走“公私合辦福利”的道路。對此，美國加州大學伯克利分校社會政策專家內爾•吉爾伯特（Neil Gilbert）教授在80年代后期提出了一個很有價值的概念，即“能力促進型國家”（the enabling state）。[5]這一概念既是對70年代以后福利國家轉型實踐的理論概括，也代表著一種新興的社會理念，旨在為遍及全球的社會改革指明方向。能力促進型國家的理念具體內容如下：

第一，從政府提供公共服務向民間提供公共服務轉型。在傳統的福利國家模式中，福利提供者大多是公立組織。支撐這一做法的觀念來源於某種對公共產品理論的僵化理解，即認為社會公益事業屬於公共產品，而市場在提供公共產品方面會產生失靈，因此，公共產品應該由政府提供。在這個模式中，民間的福利服務組織甚至根本不存在。一旦政府決定為全社會提供某種社會福利，那麼，接下來的做法一定是鋪攤子、設編制、建單位。能力促進型國家最為顯著的區別在於，讓民間提供服務而國家出錢“買單”。這一趨勢稱為“公共產品的民間提供”，[6]從而打破了由於市場失靈公共產品隻能由國家來提供的傳統觀念。

第二，從國家直接撥款支持向國家間接支出轉型。在能力促進型國家的實踐中，國家的職能不再是直接為公眾提供社會福利的服務，但是也並非撒手不管，而是通過各種直接或間接的方式，為提供這種服務的民間組織提供支持，其中主要是財政支持。支持的方式多種多樣，最為常見的方式包括：通過競標把福利服務的合同外包給民間組織﹔直接向救濟領取者發放現金或者代金券，讓他們自行選擇心儀的服務提供者﹔為購買社會福利的個人和家庭提供稅務優惠。國家退出社會福利服務提供領域但又致力於促進民間非營利服務提供者的能力建設，增加了社會福利服務的競爭性和多樣性，減少原來公共機構提供所帶來的壟斷性和官僚化的弊病。

第三，從勞動力非商品化向商品化轉型。傳統福利國家社會福利給付的發放呈現普遍主義和非條件性的特征，結果在整個社會上出現了“勞動力非商品化”現象，即勞動者的收入已經不大能同其勞動投入成正比。勞動力非商品化發展程度最高的當屬北歐國家﹔勞動力非商品化程度最低的為“自由主義模式”，其代表是美國、英國、新西蘭等﹔介於兩者之間的為“法團主義模式”，其代表是很多西歐國家。能力促進型國家推崇“公共支持私人責任”的理念，即國家不再以普遍主義和非條件性的方式發放社會福利給付，而是採取種種目標定位的方法，把福利給予最為需要的人。同時，福利給付以給付對象進入勞動力市場參加力所能及的工作為對應條件。

總而言之，政府單打獨奏在當今行政改革時代已經過時，這種將政府職能責任與親自生產提供公共產品混一、將掌舵與劃槳不分的傳統做法，隻能增加行政成本和降低行政效率，影響服務質量，損害公眾利益，積累社會矛盾。為此，政府尋求與非政府組織合作，共同承擔社會管理和公共服務任務，建立公共管理的多元治理格局，就成為一個客觀趨勢。

分析非政府組織現象的意義在於，幫助人們尤其是國家管理者對NGO事物有一個准確的認識。根據它與人類社會共生同往的本性，政府應當確立有關非政府組織的科學理念，從其規律，法乎自然，因勢利導，順物應天，自覺建立政府組織與非政府組織兩者之間的良好關系模式。將管理工作的出發點由被動變為主動，由消極變為積極，由約束變為促進。以良好的環境、恰當的規制、周到的服務，幫助非政府組織在我國規范、健康和快速成長，使其成為我國社會管理和公共服務的積極因素，進而為我國現代化行政體制的建立創造公民文化的土壤。

來源：《國家行政學院學報》2007.6