2012年12月24—28日，十一屆全國人大常委會第三十次會議在京召開。會議期間，備受矚目的《土地管理法修正案草案》首次接受審議。作為上位法，《土地管理法修正案草案》將為《農村集體土地征收補償條例》的制定出台鋪平道路。同時，也將助力新一輪農村土地改革。

從抗日戰爭時期的“地主減租減息，農民交租交息”，到解放戰爭時期的“沒收地主土地，實行耕者有其田的土地制度”，再到新中國成立后“廢除封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制”的土地政策，中國土地改革的步伐從未停止。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民冒著極大的風險，在土地承包責任書上按下了鮮紅的手印，小崗村包產到戶的做法再次拉開了中國土地改革的序幕。

1992年，廣東省南海市（現為廣東省佛山市南海區）下柏村農民將承包經營的土地以股權形式，流轉給村集體成立的經聯社（或經濟社）統一經營。新一輪土地改革“胎動”，“土地流轉”成為此輪改革的主題。

土地流轉是一個系統工程，成都新一輪農村產權改革提出：“確權”是基礎，“流轉”是核心，“配套”是保障。這是此輪改革的關鍵所在。

2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。自此，這一輪土地改革正式開始起步。

2012年12月16日召開的中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。

而在農村城鎮化方面，農村土地經營使用權流轉在充當著橋梁和紐帶的作用。

當下，在成都、重慶、深圳、上海、北京、佛山市南海區等地，農村集體土地改革試點工作正在進行。試點中，集體土地改革在增加了農民收入、優化土地資源配置等同時，也遇到了許多壁壘和困惑。

全國農村土地改革工作形式多樣。重慶的地票交易，成都的土地流轉，廣東佛山市南海區的配置股權分紅，天津的宅基地換房等等，不同的地方有著不同的做法，也積累了不同的經驗。

近年來，全國多個地方的土地改革工作都在“摸著石頭過河”。然而，取得經驗的同時，一些問題也開始暴露﹔普遍存在的問題表現在四個方面：確權、監管、收益和小產權房。

確權的煩惱

確權是土地改革工作的基礎，隻有經過確權后，農民手上的土地才能順利流轉。然而，各地在確權頒証過程中出現了不少問題。

所謂確權頒証，就是對農村集體土地所有權、房屋所有權、集體建設用地使用權、農村土地承包經營權和林區等，確權登記並為農民頒發相應的証書。

2012年，中央一號文件要求，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒証，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒証工作。國土資源部數據顯示，截至2012年10月底，農村集體土地所有權確權登記頒証率達到86%。

早在上世紀80年代末，國土資源部門就開始了農村集體土地確權登記發証工作。到上世紀90年代初，國家減輕農民負擔取消了登記收費，這項工作因失去經費來源而停滯下來。2001—2008年，國土資源部門重啟這項工作。

確權工作在全國全面展開后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，沒有被確權的人跳出來要求分紅，矛盾產生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？確權標准就顯得非常重要。佛山市南海區就是例証。

近年來，在佛山市南海區，農民通過土地股權分紅，獲得幾十萬、幾百萬的收入已不是什麼新鮮事。據了解，南海區集體土地可分紅的資金達到幾十億元。面對分紅這塊“大蛋糕”，誰有資格獲得分紅，成了農村股份分紅糾紛的焦點。因分紅引起的沖突日益激烈。

目前，涉及股權糾紛的群體五花八門，其中有“外嫁女”（也叫出嫁女，原來嫁出去了，現在要回來分紅）及其子女，有對越自衛反擊戰的老兵、農村中自理糧和農轉非人員、知青及其子女、高等院校畢業生、違反計劃生育政策人員等。股權糾紛的案例，在南海區人民法院公開的信息裡很容易找到。

對於“外嫁女”問題，南海區委區政府2008年聯合下發了《關於推進農村“兩確權”，落實農村“出嫁女”及其子女合法權益的意見》。自此，“外嫁女”問題稍有緩解，但股權糾紛問題並沒有因此結束。南海區人民法院反映，類型復雜的股權分配案件在不斷涌現。據統計，截至2011年9月，南海區人民法院就已受理該類案件13件。

專家認為，之所以出現股權紛爭，是因為南海土地入股的嘗試較早，而當時沒有進行確權頒証工作，沒有規定“外嫁女”等群體是否享有農村集體土地所有權等權利，才導致今天股權分配中出現的問題。

除此之外，還有被規劃沒有確權的擱置現象。

成都市郫縣郫筒鎮地處城鄉接合部。據郫筒鎮鵑城村村務監督組組長王清泉介紹，4年前的夏天，郫筒鎮部分土地被規劃進了成都北部新區。2009年末，當地農民變成了城鎮居民，但是4年多過去了，包括鵑城村在內的22個村子依然沒有被開發。

成都統籌城鄉綜合配套改革工作在2003年就已經開始，土地確權頒証工作也在2008年1月啟動，現在確權工作已經基本完成。

鵑城村的農民看著別的村子的土地都確權頒証，拿到了耕地保護基金，享受到了各項惠農政策，可自己卻什麼都拿不到。郫筒鎮很多村民不滿，便向郫筒鎮、郫縣政府反映情況，得到的答復都是郫筒鎮面臨拆遷。如今，拆遷基本上沒有開始，安置房也沒有開工建設。

鵑城村村主任唐少昌告訴《中國經濟周刊》記者，一開始給村民解釋安撫還管用，但是現在，村民想要實實在在的收益。

王清泉說，即便是將要拆遷，也不影響給村民的土地確權頒証。