党的十八大以来政府职能转变的重要进展与未来展望

[摘 要] 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加快转变政府职能提出了明确要求。新一届政府把“放管服”改革作为政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”，有效激发了企业和市场活力，取得了明显成效。但是，改革也存在“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”、监管“短板”和服务质量不高等突出问题。“放管服”改革是推进供给侧结构性改革、激发经济新动能、保持经济持续健康发展的迫切需要，必须多措并举、坚定不移地持续推进。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从全局出发，把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，把简政放权等改革作为供给侧结构性改革的重要内容，多次做出重要部署，提出明确要求。党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。党的十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键是转变政府职能。新一届政府成立之初，把转变政府职能作为刀刃向内的自我革命，在“放”上下大气力，努力做好简政放权的“减法”；在“管”和“服”上不断创新，努力做好监管的“加法”和服务的“乘法”。近五年来，逐步形成了“放管服”改革的系统工程，对经济新常态下的稳增长、促改革、调结构、保就业、惠民生、防风险发挥了积极而重大的作用。认真总结近年来“放管服”改革取得的积极成效，正视改革中存在的突出问题，对下一步深化“放管服”改革，切实加快转变政府职能，具有重大意义。

一、党的十八大以来“放管服”改革的重要进展与积极成效

近五年来，“放管服”改革为破解政府职能转变中长期存在的深层次问题找到了一条新路，有效激发了市场活力和社会创造力。

（一）大力推进简政放权

1.最大限度减少行政审批。本届政府成立之初，国务院部门各类审批达1700多项，投资创业和群众办事门槛多，不仅抑制了市场活力，而且容易滋生腐败，企业和群众对此反映强烈。新一届政府大力深化行政审批制度改革。国务院部门先后分9批取消和下放行政审批事项618项，本届政府承诺的减少行政审批事项三分之一的目标提前两年超额完成。[1]非行政许可审批彻底终结。连续两次修订政府核准的投资项目目录，中央层面核准的项目数量累计减少约76%，95%以上的外商投资项目、98%以上的境外投资项目改为网上备案管理。清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项，74%的中介服务不再作为审批要件。地方政府有序开展“接、放、转”，多数省份行政审批事项减少50%左右，有的达到70%。[2]

2.不断深化商事制度改革。工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简了85%；注册资本由实缴制改为认缴登记制；在全面实施“三证合一、一照一码”基础上，推进“五证合一”“多证合一”，对个体工商户实行“两证合一”，进一步简化了证照手续，降低了企业准入门槛和生产经营成本；简化市场主体住所（经营场所）登记手续、推行电子营业执照和全程电子化登记管理等措施，全面建成国家企业信用信息公示系统，努力营造便捷准入、公平竞争的市场环境。

3.着力深化收费清理改革。新一届政府不断加大减税和普遍性降费力度，先后出台了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》《降低实体经济企业成本工作方案》等文件，大力清理行政事业性收费、政府基金等，重点查处利用行政权力垄断经营、强制服务、强制收费等违法行为。中央和省级政府取消、停征和减免收费1100多项，其中中央设立的涉企行政事业性收费项目减少69%、政府性基金减少30%，每年减轻企业负担1500亿元。中央政府定价项目减少80%，中央对地方财政专项转移支付项目减少一半以上。[3]

4.积极推进资质资格改革。国务院加大职业资格许可和认定事项清理力度，分7批取消了434项职业资格，占总数的70%以上。建立和实施国家职业资格目录清单，清单之内除准入类职业资格外一律不与就业创业挂钩。

（二）多措并举加强事中事后监管

1.加快转变监管理念。2014年6月国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确了简政放权、依法监管、公正透明、社会共治的市场监管改革原则，提出了加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系改革目标。随着加强监管改革的不断深化，政府监管理念不断转变，监管意识不断加强，“重审批轻监管”“会批不会管”“对审批很迷恋、对监管很迷茫”等现象得到改变。

2.上下联动推进监管体制机制改革。中央层面，组建国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会、国家新闻出版广电总局，重组国家能源局，从机构改革和体制改革上注重加强市场监管。地方层面，各地积极探索监管机构和监管体制改革，比较普遍的做法是整合工商、质检、食药监等职责，组建市场监督管理局，并在机构整合的基础上推进地方行政综合执法改革，完善监管体制机制。

3.积极创新监管方式。推行“双随机、一公开”抽查机制，抽查全程留痕，责任可追溯，严格限制监管部门自由裁量权。建立企业信息公示、经营异常名录和严重违法失信企业名单等制度，发挥信用惩戒作用，维护市场交易安全，使“守信者一路绿灯，失信者处处受限”。推进“互联网＋监管”，运用大数据、云计算、物联网等信息技术，强化线上线下一体化监管，加快中央部门之间、地方之间、上下之间信息资源共享、互联互通，整合形成统一的市场监管信息平台，形成监管合力。

（三）不断优化政府服务

1.政务大厅服务加快升级。各地普遍设立政务大厅，服务内容不断增加，服务手段不断创新，服务效率不断提高，实现了从1.0到4.0版本的飞跃，不仅是市场主体和老百姓办事的主要平台，也成为政府联系人民群众的重要桥梁。

2.政务服务网内容日益丰富。各地积极探索“互联网＋公共管理”“互联网＋公共服务”“互联网＋公共政策”的现代政府服务模式。从最初的网上信息发布、行政审批事项网上申报，到部分事项网上全流程办理，再到移动客户端网上服务，内容越来越丰富、方式越来越便捷。

3.基本公共服务不断加强。深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，提高居住证的“含金量”，保障未落户的城镇常住人口依法享有居住地教育、就业、医疗、社保等基本公共服务。出台促进就业创业的多项政策，鼓励以创业带动就业。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，利用社会力量，加大购买基本公共服务的力度。

（四） “放管服”改革取得积极成效

1.政府效率不断提升。减少行政审批事项和审批环节，优化审批流程，规范审批行为，这些改革措施有效缩短了审批时限，为企业、群众办事节省了时间。加强事中事后监管，强化监管意识，补齐监管“短板”，进一步规范了市场秩序，维护了市场公平竞争，有效激发了活力。政府服务不断优化，政务大厅办理率、办结率和政务服务网办理率、办结率明显提升。

2.政府治理规范化、制度化水平进一步提高。建立各级政府权力、责任清单制度，是提升政府治理制度化水平的创新举措。目前省级、县级权责清单制度已全面推进，政府治理的规范化、制度化水平进一步提高。

3.营商环境逐步改善。商事制度改革大大降低了创办企业的门槛、缩短了企业注册登记时间，有效改善了营商环境，激发了创业创新的积极性。世行发布的《2017年全球营商环境报告》显示，近3年我国营商便利度在全球排名跃升了18位，其中开办企业便利度大幅上升31位。[4]调查显示，市场、社会对优化营商环境的满意度达到了82%。[5]

4.企业税费负担明显降低。本届政府全面推开营改增，出台中小微企业税收优惠政策，2013—2016年累计为企业减轻负担2万多亿元。2017年上半年，已出台的减税降费措施可以使企业全年减负超过1万亿元。[6]

5.市场主体迅速增加。简政放权改革打开了创新创业的源头活水。2017年上半年全国新登记市场主体887万，同比增长13.2%，其中新登记企业291万户，增速11%。2017年二季度新设企业就业贡献率26.6%，户均从业人员7.14人，同比增长17.6%。[7]

6.社会和群众充分认可。群众对“放管服”改革的满意度持续上升。调查显示，96.6%的网民认为改革激发了企业活力和社会创造力，84%认为便民服务更加有效。[8]