中央一般转移支付与边疆省（区）公共服务供给

中国有2.28万公里的陆地边境线，与14个国家接壤。沿边9省（区）国土总面积达587.68万平方公里，占全国陆地总面积的61％。在140个边境县中，有107个属于民族自治地方；边境地区总人口2300多万，少数民族人口占将近一半，有30多个民族与境外同一民族跨界而居。边疆9省（区）是边境与少数民族的交汇地，经济社会发展面临的问题既有一般性，也有特殊性。在一般性层面，边疆既是全面建成小康社会的薄弱地区，“十三五”时期脱贫攻坚的“主阵地”，也是现阶段西部大开发重点投资的关键区域。在特殊性层面，边疆省（区）是集少数民族地区、边境地区、贫穷地区于一体的叠加区域。特别是西部边疆自然条件恶劣，基础设施薄弱，贫困人口集中，发展起点低、历史欠账多、城乡差距大、区域差异显著。相较于内陆和东部地区，边疆省（区）尤其是西部边疆省（区）公共服务支出的财力基础更为薄弱，公共服务供给远低于全国平均水平。

国务院在《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》中明确指出：“加大中央财政投入力度，完善财政一般性转移支付增长机制，一般性转移支付资金和相关专项转移支付资金进一步向民族地区倾斜，确保对民族地区转移支付在总盘子中的比重继续增加。”作为均衡地方财力和促进基本公共服务均等化的中央一般转移支付在我国边疆省（区）的政策效果如何，哪些因素影响边疆省（区）公共服务供给规模，科学评估中央一般转移支付促进公共服务供给规模的政策效果是本文研究的重点问题。

一、关于转移支付与地方政府支出偏好的理论探讨

（一）国外文献回顾：转移支付与财政支出的关系

多数西方国家实行分权化财政体制，围绕从中央或联邦与地方财政行为的关系开展研究是国外公共财政学派的旨趣之一，研究议题包括转移支付与地方税收行为、转移支付与地方政府行为、转移支付与地方财政支出的关系。

在转移支付与地方税收行为层面，有学者认为财政收入结构不会影响地方财政支出行为及其效率，［1］但也有人认为转移支付会削弱地方财政运行效率及财政自主权。［2］在转移支付与地方政府行为层面，学者们主要围绕财政支出与公共产品供给效率进行研究，认为地方政府间财政分配关系体现了中央与地方政府行为之间的博弈和空间交互策略，［3］财政转移支付结构会影响地方政府公共财政支出效率。在转移支付与地方财政支出层面，国外相关研究集中在转移支付的公平与效率问题，即转移支付能否使得地方政府更为公平和有效地提供公共服务。［4］在效率方面，“粘蝇纸效应”假说认为与增加本地公共支出相比，上级政府转移支付或补助会提升地方公共服务支出效率。［5］在公平方面，有学者认为，平等而不是效率的价值取向决定了政府补助分配的标准，降低中央转移支付促进公共服务供给的规模效率。［6］

国外关于研究我国中央转移支付影响地方公共支出偏好主要分为两类假说：一是资本流动假说。其代表性观点认为，地方政府对流动资本的竞争，推动地方政府偏好生产性投资，如基础设施建设；［7］二是“维护市场型联邦主义”假说，其主要观点是，地方政府为获取较高财政收入，偏好生产性投资而不是再分配收入资源，如公共服务等。［8］

（二）国内文献回顾：一般转移支付与公共服务供给

我国自1994年实行“分税制”改革以来，学界围绕财政资源再分配的公平与效率、财政支出结构、政府竞争议题开展了较多研究。在财政政策公平性层面，中国1990—2005年中央财政转移支付虽然促进了省际公共医疗卫生服务均等化，但对公共基础教育服务无显著影响。［9］在转移支付效率层面，我国财政转移支付资金由于分配不规范、监督不到位、操作不透明，导致中央转移支付促进地方公共服务产出效率低。［10］在财政支出结构层面，“中央转移支付会增强政府‘重生产、轻民生’的传统治理模式，延缓基本公共服务均等化”。［11］一些研究表明，我国中央转移支付并没有增进地方公共服务支出或投资社会福利事业的规模效率。［12］在竞争激励层面，有学者提出，地方政府热衷于“政治锦标赛”，倾向于投资周期短、见效快、收益高的生产性项目，以谋取职位晋升和经济收益，而不愿增加社会民生支出。［13］

因此，国内实证研究中央一般转移支付与地方公共服务支出的关系主要集中在两个方面。一是转移支付对地方政府财政行为的影响；二是转移支付促进公共服务支出的制度效率。但在已有文献中，尚缺乏专门分析中央一般转移支付对边疆省（区）公共服务供给规模政策效果的研究。

二、理论假设：一般转移支付影响公共服务供给何以可能

虽然经过了二十多年的转移支付发展实践，但我国中央转移支付促进公共服务均等化效果并不理想，并未显著改善地方“重生产，轻民生”的支出结构。而中央一般转移支付制度是我国分权财政体制的重要构成，是边疆多数省区财政收入的最重要来源。例如除辽宁（30.00%）和内蒙古（43.51%）外，2014年其他边疆7省区中央补助收入占本年财政收入总计的比例均高于50%。无论是市场联邦主义、资本流动假说，还是政治锦标赛、“粘蝇纸效应”等理论模型，都认为上级政府转移支付与地方政府公共服务支出偏好有显著关系。尤其是对财力比较薄弱的西部地区，中央一般转移支付对边疆公共服务供给规模有直接影响。提出研究假设：

H1：中央一般转移支付促进边疆地区公共服务供给规模。

中央一般转移支付的重要功能之一是校正地区财政收支失衡。边疆省区承担着大量的事权责任，而其可支出的财力却“捉襟见肘”。例如，2014年除辽宁省（53.64%）外，其他边疆8省区本地财政收入都不及其财政支出的一半，大部分边疆省区可供其支付的财权不到事权的1/3。研究表明，上级政府转移支付有“熨平”地区财政收支缺口的政策效果，进而改变地方政府支出偏好，增强公共服务供给的财政基础，提高公共服务供给水平。［14］基于此，提出假设：

H2：边疆地区财政赤字越大的省（区），公共服务供给规模越小。

解释转移支付效果悖论的原因是多方面的，其中很重要的原因是地区经济水平、社会结构、政府行为偏好、财政预算约束、区域特征等各不相同。经济水平主要指经济增长、产业优化和发展质量，社会结构主要指社会发展与民生改善，区域性特征主要指资源消耗与环境治理，财政预算约束主要指财力规模与支出责任，政府行为偏好主要指政府偏好生产性投资还是社会民生项目。此外，地区技术创新和公众需求也影响公共服务提供方式和产出水平。因此，地区发展与民生指数（DLI）作为替代传统经济增长的包容性指标，能有效描述边疆9省区的经济社会发展的协调度，减少解释公共服务供给的内生性偏差。提出研究假设：

H3：地区发展与民生改善水平影响边疆公共服务供给规模。

公共服务供给规模与公共服务消费的边际成本正相关，区域人口密度越高，政府提供等量公共产品的单位消费成本也越高，对公共服务的单位需求也越大。但是我国边疆地区尤其是西部边疆地广人稀，如西藏120多万平方公里的国土上仅生活着300多万人，而新疆的面积是江苏的10倍以上，人口却不足其30％。生活在高寒山区、偏远牧区，特别是沿边境线居住的边民，由于远离人口密集的消费市场，人口密度小，公共服务供给严重不足。提出研究假设：

H4：边疆省（区）人口密度越高，地区公共服务供给规模越大。

在政策层面，《国务院关于印发“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》明确指出，“我国经济下行压力增大，稳增长、调结构、惠民生、防风险任务日益繁重，民族地区协调各方面关系、承受各种风险、化解社会矛盾的压力呈现加大趋势，面临脱贫攻坚和实现全面小康双重任务、发展经济和保护环境双重责任、加快发展和维护团结稳定双重压力”。在理论层面，可以从一般与特殊两个视角解析边疆特殊的省（区）情：在一般性层面，边疆省区经济发展滞后，产业结构转型困难，公共服务水平较低。2015年，边疆9省（区）人均GDP为4.32万元，远低于全国平均水平5.3万元。在特殊性层面，我国边疆省区多数是民族自治地区，自然条件差，历史欠账多，发展起点低，各级政府承担着大量复杂而敏感的民族宗教事务和紧迫的边疆维稳任务，导致边疆与内陆、沿海地区有不同的问题焦点和发展条件，决定了边疆公共事务的治理模式和重点任务不同，影响公共服务提供成本。进而，边疆安全与稳定、转方式与跨越式发展、资源开发与环境保护和保护民族文化多样性等特殊的省（区）情，在实践和理论两个层面都影响边疆公共服务供给水平。定量分析表明，这些内生性的边疆省（区）情以不可观测的地区固定效应形式影响着边疆公共服务水平。提出研究假设：

H5：边疆安全与稳定、转方式与跨越式发展、资源开发与环境保护和保护民族文化多样性共同构成边疆特殊的省（区）情，并以内生性的地区固定效应的形式影响着边疆公共服务供给规模。