中央一般转移支付与边疆省（区）公共服务供给【3】

四、结论与讨论

（一）多角度审视边疆省（区）公共服务供给规模的政策效果

中央一般转移支付促进边疆公共服务供给的财政政策效果应区别对待。首先，中央一般转移支付可以有效促进边疆公共服务供给，解释了边疆公共服务供给规模13%的变异量。其次，增加地区财政收支缺口和地区发展和民生指数后，不仅有效削弱中央一般转移支付促进边疆公共服务供给的政策效果，而且能多解释边疆公共服务供给规模18%的变异量。再次，人口密度作为测度地区单位公共服务需求和边际消费成本的有效变量，从需求侧显著影响本地公共服务供给水平，能多解释边疆公共服务规模2%的变异量，使得中央一般转移支付对边疆公共服务供给规模的影响不再显著。最后，边疆特殊的省（区）情，显著影响本地公共服务供给规模，能多解释边疆公共服务供给规模11%的变异量。

（二）影响边疆省区公共服务供给水平的特殊省（区）情分析

理论上讲，边疆区域性特征和民族宗教等因素，共同决定了边疆安全与稳定、转方式与跨越式发展、资源开发与环境保护和保护民族文化多样性是边疆过去或今后一段时间面临的主要省（区）情，一起构成了制约边疆公共服务质量提升的内生性因素。这些边疆省（区）情，导致边疆治理与内陆、沿海的公共治理有不同模式和问题焦点，影响着边疆公共事务治理目标和公共服务提供成本，导致不同边疆省区的公共服务供给水平各不相同。原因主要有四点，具言之：

1.边疆安全与稳定

近年来国际热点问题大多聚集在中国周边，朝核问题、中亚和克什米尔地区反恐问题、中印领土争端、中缅中越边境的跨国犯罪和难民问题，此外西部边疆在快速工业化、城镇化、信息化等现代化的进程中，社会转型而引发的矛盾和冲突也不断增加。正如中央第四次民族工作会议指出的“做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，维护边疆稳定”。例如，在边防和公共安全开支方面，2015年，广西国防开支占本地一般公共预算支出的2.4‰，居全国第2位，西藏、新疆、辽宁公共安全支出占本地一般预算支出的比例分别为7.47%、6.62%、5.73%，分别居全国第1、2、3位。

影响边疆稳定与安全的社会风险既有与内地相似的社会矛盾，如就业、环保、劳资纠纷等问题，也有涉及民族、宗教、边境因素的特殊性问题。如城镇化进程中不同族群成员高度聚集时的相互适应与包容问题，市场经济发展与快速城镇化使宗教文化面临世俗化的问题，信教群众与不信教群众、宗教生活与现实生活的矛盾，境内外民族分裂、宗教极端、暴力恐怖势力的渗透煽动、暴恐事件多发问题等等。如果这些问题与其他社会风险交织，特别是被少数宗教原教旨主义利用，极易引发反社会的极端行为，威胁边疆稳定与民族团结。

2.边疆地区转变发展方式与跨越式发展

近年来，边疆大部分省区经济增长速度明显高于全国平均水平，为跨越式发展创造了条件。但是，西部边疆面临转变发展方式与实现跨越式发展的双重压力。目前边疆经济发展总体水平滞后，与内陆特别是东部沿海差距较大。例如2015年，边疆9省（区）人均GDP仅达到全国均值的81.51%。边疆地区产业结构不合理，结构优化压力大。2015年，除辽宁、西藏和内蒙古农业产值低于全国平均水平9.91%外，其他6省区农业产值较高。黑龙江和西部边疆省区的第二产业占GDP的比值均低于全国平均水平43.04%。此外，西部边疆贫困人口贫困程度深，脱贫难度大。西藏及四省藏区、新疆南疆三地州、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区都是国家“十三五”时期扶贫攻坚主战场，特别是边疆民族5省区贫困发生率达12.1%。

3.资源开发与环境保护

边疆省区资源富集，是我国重要的能源产业基地，同时又是我国最重要的生态功能区——我国重要的水资源涵养区、生物资源多样性聚集区、矿产资源富集区、土地资源储备区、森林资源供给区。虽然边疆资源蕴藏价值极高，但生态系统脆弱，承载能力很低，自然灾害及次生风险发生频率高。2015年，边疆自然灾害造成直接经济损失851亿元，约占全国损失的30%。

另一方面，矿产、农牧业、高能耗产业是边疆省区主导的产业。例如2015年，除西藏外，边疆8省煤炭采选业投资1222.13亿元，约占全国投资额的1/3；除云南外，边疆8省区石油和天然气开采业投资约1309.87亿元，占全国投资总额的44%。这些产业与边疆能源资源开发紧密相关，产业替代性小，结构转型存在瓶颈。边疆经济发展与资源开发面临两难选择，资源开发与保护环境是制约边疆经济社会发展的“矛盾体”。少开发或不开发资源，难以实现边疆地区快速发展和跨越式发展，开发过多、过快必然损害本地生态环境。2015年，边疆省区二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量约1506.81万吨，约占全国排放总量的29%，工业废水排放121.27亿吨，占全国排放总量的16.5%。同时，边疆水土流失治理面积新增1842.9千公顷，占全国新增水土流失面积的34%。因此，边疆资源开发、环境保护与经济发展的内生关系，对西部边疆可持续发展提出更高要求。合理开发资源不仅是边疆跨越式发展的基础，也是维护国家“两屏三带”生态安全战略格局的紧迫要求，是边疆转方式、调结构、惠民生等深化改革的关键一环。

4.保护民族文化多样性

我国是56个民族共同缔造的统一的多民族国家，不同民族、地域的文化相互碰撞、交流、融合，共同建构了多元一体的中华文化格局。我国边疆地区是多民族聚居地。民族8省区有5个分布在西部边疆，约占国土面积的52.9%。我国55 个少数民族中，除高山族、黎族、畲族等，绝大多数的少数民族都在边疆有聚居区。但是边疆地区由于区域因素与民族因素的交互影响，民族文化多样性面临内部价值诉求错位和外来文化冲击的挑战，如市场经济的冲击，互联网、广播电视等信息技术和大众传媒的影响等等。因此，保护、传承、弘扬边疆民族文化，需要构建政府-市场-社会多主体协同治理格局，尊重各民族的宗教信仰和生活习惯，增强少数民族文化的生命力和感召力。

总之，多角度分析影响边疆公共服务供给水平的增长原因，既要重视中央一般转移性支付等财政激励的外部因素，也要研究边疆财政收支缺口、地区发展和民生水平、区域内人口密度和特殊的省（区）情对边疆公共服务供给规模的内部效果，做到因地制宜，因时制宜，切实保障和改善民生，才能巩固边疆“软治理”的社会根基，使边疆各族人民共享改革发展成果。（李俊清，中央民族大学管理学院院长，云南民族大学兼职教授；谢星全，四川大学公共管理学院博士生）

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来源：《国家行政学院学报》2017年第4期