“放管服”改革背景下社会组织发展的政策工具选择【3】

五、结论与建议

政策工具不仅是实现政策目标的基本手段，也是进行政策分析的有效途径。运用政策工具的视角来反观社会组织“放管服”改革，结合现代社会组织体制战略，经由内容分析法的研究，能够清晰地呈现当前社会组织管理制度的内在缺失与冲突，同时也预示了“放管服”改革的未来政策走向。

1.从放松管制工具来看，由于受到上位法的约束，各省、直辖市在放松管制方面政策空间有限，放松管制已经成为当前社会组织“放管服”改革中的一块短板。从工具数量上来看，放松管制政策工具使用程度在三种政策工具中所占比例最低（49.50%）。从工具内容上来看，目前放松管制工具主要集中于放松进入管制，少数省份在放开社会组织投资方面已经开始了政策试水，但在税收优惠、规范社会组织交易行为方面仍需进一步探索。在放开投资和募捐管制方面，发达国家已经制定出相对成熟的政策文本和工具，接下来亟待对其展开系统论证和分析，从而为我国放松管制工具的进一步完善提供智力支持。

2.从监督管理政策工具来看，社会组织数量的迅速增加给政府部门监管带来人员、经费等方面的诸多挑战，对监督管理政策工具的倚重也是情理之中。从工具数量上看，监督管理工具使用程度所占比重最高（76.14%），并且在时间和空间上均存在显著的政策扩散效应，这反映出国内地方省份在社会组织管理制度上依然存在着明显的路径依赖。从具体的监管手段上来看，政府直接监管为主，间接监管和联合监管所占比重较低。为此，充分发挥第三方机构、媒体、社会群众的力量，构建综合监管体系并切实提升政策工具的实施效果是社会组织监管管理政策的改进方向。

3.从培育发展政策工具来看，随着政府对培育和发展社会组织的日益重视，近年来这一政策工具比例迅速增加（52.29%）。从各省、直辖市的实际应用情况来看，培育发展政策工具使用最为灵活，从不同角度提升了社会组织能力建设水平。但由于政出多门，缺乏统筹和协调，“政策过剩”与“政策缺位”并存；工具内容上以人才培养与政府购买服务为主，侧重于投入型支持，对绩效型和混合型支持重视程度不够。为此，加强对培育发展政策工具的统筹协调，引入市场化机制，积极推动投入型工具向绩效型和混合型转型，实现社会组织优胜劣汰是培育和发展社会组织政策工具未来发展的方向。

4.从空间上看，各省、直辖市在政策工具运用上具有明显的区域特征。具体体现在，东部地区、东北部地区以及中部地区对监督管理工具以及培育发展工具运用频率较高，西部地区放松管制工具运用频率相对较高。这一结果既有各地区经济发展水平、文化氛围、社会组织发展程度差异性的合理性一面，也在一定程度上反映出地方官员对社会组织的重视程度和改革魄力的差异。为此，国家和部委层面可以通过政策解读、集中培训等形式加强引导，改变地方官员对社会组织发展抱有疑虑的传统观念，充分意识到社会组织在参与社会治理中的重要作用，并鼓励其先行先试，大胆创新。

5.从总量上来看，我国社会组织政策工具也呈现出明显的不均衡特征。具体体现在，以监督管理为主，培育发展、放松管制为辅。在培育社会组织的工具箱中，监督工具、培育发展工具和放松管制等工具组是多元化和差异互补的。“放管服”改革强调社会组织政策工具的协调性、配套性和系统性，不仅能够化解应用单个工具带来的不足，还能通过发挥1+1＞2 的效果产生全新的功能和特性来扩展政策的使用范围，进而提高社会组织的整体效能。为此，各地政府应因地制宜，综合考虑各种不同政策工具的要求条件和政策效果，注重工具的优化组合，做到多管齐下。（李健 中央民族大学管理学院副教授；荣幸 中央民族大学基金会研究中心助理研究员）

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来源：《国家行政学院学报》2017年第4期