“放管服”改革背景下社会组织发展的政策工具选择【2】

三、数据来源

（一）样本选择

本文研究的政策文本主要来源于各省、直辖市的民政厅（局）网站以及社会组织信息网站、北大法宝网站等。按照政策发布单位、发布时间、政策类别、关键词进行样本选择，采集了639份与社会组织相关的政策文件。为保证数据有效性，随后依据以下原则对初步搜集的639份文件进行进一步整理和筛选：（1）发文单位为省、直辖市政府及其直属机构（不包括国家、直辖市以外的市以及区县层面的政策）；（2）政策发布时间为2004-2016年；政策类型主要包括法律、法规、规划、意见、办法、通知等相关文件，复函、批复、有关讲话、工作报告、表彰公示等不计入本文研究范围；（3）政策文本与社会组织发展密切相关。按照上述原则，最终筛选出503份政策文本。

（二）政策文件编码规则

由于政策文本数量大、涉及工具内容较多，我们将筛选出的503份社会组织政策文本按照政策工具内容进行编码。编码原则为“省、直辖市简称+政策编号+工具内容编号”，由此形成政策工具编码表（见表2）。

四、我国省级政府促进社会组织发展的政策文本分析

（一）政策文本数量变化趋势

社会组织政策作为一种行政资源，其数量变化在某种程度上反映了政府对社会组织发展的关注度。根据所搜集的政策文本，2004年以来各省、直辖市发布的社会组织总体呈现稳定增长态势，2004年全国省级、直辖市的政策文本仅有17份，到2016年上升至94份，年均增长率为37.75%，但这种增长并不是线性的。社会组织政策文本数量增长可以划分为三个阶段。

第一阶段缓慢增长期（2004-2007）。自从2004年国务院发布《基金会登记管理条例》后，社会组织基础性管理制度——社会组织三大条例正式确立，社会组织登记管理工作逐步走上制度化、法制化的轨道。但从总体上看，社会组织发展政策仍处于萌芽期，各地社会组织政策增长速度缓慢，直到2008年以前，年均政策文本数量为20份，增长率为7.35%。这一时期的政策工具以监督管理为主。

第二阶段稳定增长期（2008-2011）。以2008年汶川地震为标志，民间公益力量觉醒，这一年国家更是不失时机地大幅度提高公益性捐赠税前扣除比例，社会组织迎来了发展的春天。这一时期的社会组织政策仍以监督管理为主，该阶段年均社会组织政策数量为25份，但增长率却相对稳定。民间草根社会组织的增长对原有的社会组织管理体制形成了一定的冲击，地方主管部门对社会组织发展还存在一定的疑虑，集中表现为监督管理构成了这一时期政策增长的主要内容。

第三阶段加速增长期（2012-2016）。2011年国家“十二五”规划纲要从促进社会组织发展和加强社会组织监管两个方面对“十二五”期间我国社会组织建设做出目标规划，中央将社会组织服务管理纳入加强和创新社会管理工作体系，民政部牵头成立了23个部门组成的社会组织工作小组，统筹协调社会组织服务管理和建设工作。在顶层设计的推动下，各省、直辖市对社会组织发展重视程度不断深化，陆续发布了关于培育社会组织发展、加强评估、加大党建力度、推进政社分开等相关政策。该阶段社会组织政策数量呈现井喷式增长，年均政策数量为65份，增长率为160.11%。

（二）政策工具运用分析

从政策工具类型上来看，目前各省和直辖市以运用监督管理工具为主，放松管制工具与培育发展工具为辅。样本中占76.14%的政策文本涉及监督管理工具，文本数量达到383份；培育发展工具的政策文本数量为263份，占比52.29%；放松管制工具的政策文本数量与培育发展工具基本持平，为249份，占比为49.50%。

从时间维度来看，2004年以来各省和直辖市社会组织政策文件对三大政策工具的运用频率呈现稳步增长趋势，符合政策扩散的一般规律，时间上处于S形曲线的第二阶段，即制度快速扩散。其中，监督管理工具频率增长速度最快，涉及监督管理工具的政策数量年均增长率为54.17%，培育发展工具数量年均增长率为31.67%，放松管制工具数量年均增长率为18.33%。总体而言，社会组织监督管理政策工具构成政府社会组织发展政策工具最重要的类型，并且由于放松管制政策工具的运用降低了社会组织进入壁垒，社会组织登记注册数量不断增加，监督管理政策工具也随之增长，体现出“宽进严管”和“量管齐增”的特征，这反映出国内地方省份在社会组织管理制度上依然存在着明显的路径依赖。

从空间维度看，我国省级政府以运用监督管理工具为主，涉及监督管理工具的政策文本占比均超过了75.00%；就放松管制工具与培育发展工具而言，东部地区更侧重于培育发展工具，使用培育发展工具的文本数量为95份，占比为50.53%；中部、西部以及东北部地区更倾向于放松管制工具，运用放松管制工具文本数量分别为69份、64份以及34份，占比分别为58.47%、47.41%以及54.84%（见表3）。总体来看，中部、东北部地区放松管制政策工具运用率较高；而东、中部地区培育发展工具运用率较高；东部地区以及西部地区对监督管理工具的运用率较高。

从地方层面来看，省级层面发布社会组织发展政策文件最多的省市为湖北、广东和上海。涉及放松管制工具的政策数量排在前三位的为湖北、广东和安徽；而放松管制工具运用率较高的省市则为江西、甘肃和山西。就培育发展工具的文本数量而言，较为突出的省市为湖北、安徽、广东以及上海；培育发展工具运用比率较高的省市则为河南、山西和山东。发布监督管理工具相关政策最多的省市为湖北、广东、安徽和上海；监督管理工具运用率较为典型的省市分别是陕西、四川以及江苏。由此观之，目前我国社会组织发展政策工具运用较为典型的省市为东部地区的广东和上海，以及西部地区的湖北、安徽和山西。

（三）次级政策工具运用分析

从政策工具运用比例上看，直接监管、联合监管、投入型支持、放松管制构成最常见的政策工具类型，运用上述四种工具的政策文本数量分别为59、49、42以及36，其次为间接监管、放松投资管制工具，政策文本数量分别为23及17。从政策工具增长速度来看，2004-2016年，直接监管、间接监管工具年均增长率较高，年均增长率分别为90%、88%。随着2013年党的十八届三中全会对“创新社会治理”的部署，各地政府开始从创新社会组织政策角度寻求社会治理突破，绩效型支持、混合型支持以及放松募捐管制工具开始涌现。

（四）具体内容运用分析

从政策工具包中的50项具体内容上来看，使用频次超过100的措施为多部门联合监管、人才培养、年检、信息公开、行政脱钩、宣传引导、评估、政府购买服务、重大事项报告制度、行政处罚，其中3项属于直接监管工具、3项属于投入型支持工具、1项属于联合监管、1项属于放松进入管制工具；使用频次在50~100的措施为重大事项报告制度、行政处罚、社会监督、允许投资经营、退出机制、社会组织党建、行业监管、扩大直接登记范围，其中3项属于直接监管工具，2项属于间接监管工具，联合监管工具、放松进入管制与放松投资管制各涉及1项；政策文本中以奖代补、凭单制、特许经营、互联网募捐运用较少，基本未涉及国外流行的许可募捐、备案募捐、公开场所募捐、独立监管、社会影响债券、配比制等做法。总体来说，在“放”方面，各地政府主要采用行政脱钩、允许投资经营，扩大直接登记范围三种做法，在“管”方面，各省、直辖市侧重于采用直接监管、联合监管做法，行业监管与社会监管发挥重要作用；在“服”方面，政府偏好于人才培养、宣传引导、政府购买服务等投入型支持工具，绩效型支持、混合型支持有待丰富和完善。