城镇化低碳发展的国际经验【3】

强化城镇化的低碳产业支撑

产业发展及产业结构的升级转型是城镇化发展的重要支撑。诺瑟姆将城市发展分为三个阶段，分别对应于不同的产业结构，如表1所示。低碳产业作为低碳城镇化的重要支撑，一方面包括传统产业的升级转型，另一方面包括新型低碳产业的培育。构建低碳排放产业体系，一是要根据现有产业发展状况以及企业技术水平，制定重点行业低碳发展路线图，推动实现现有产业的改造升级与转型发展；二是要大力发展低碳排放的战略新兴产业，信息技术、节能环保、新能源、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等战略新兴产业，具有资源能源消耗低、产业带动系数大、就业机会多、综合效益好等特征，是低碳产业发展的主攻方向（陈洪波，2011）。发达国家的工业城市通过产业转型有效推动了城镇化低碳发展，如法国洛林地区成功实现了由传统的煤炭、钢铁工业向高新技术产业、复合技术产业的转型；德国鲁尔工业区则实现了由以煤炭、钢铁产业向贸易、信息产业的转型。

推动城镇化向区域协调转变

各国城镇化发展进程都出现了由城市走向区域的趋势，对此美国城市理论家芒福德（L.Mumford）指出，真正有效的城市规划必定是区域规划。以大都市为核心的区域空间发展管理，能够有效地促进城乡之间的协调和地方之间的合作，实现区域之间经济、社会和环境的均衡发展。1999年，欧盟制定了《欧洲空间发展战略》，为统筹和协调各成员国的空间发展提供指导框架。

联合国人居规划署研究提出，良好的城市治理结构是促进城市良性发展的重要途径，它需要城市政府管理的透明化，通过信息公开和开放共享的方式吸引社会公众积极参与。同时，针对大城市以及大都市区的治理，发达国家建立了大都市联合管理机构，形成地方城市政府自治与大都市联合政府的双重管理模式。20世纪50～70年代发达国家广泛成立了大都市区政府，最典型的例子是华盛顿大都市委员会和双城大都市区议会。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区及马里兰州、弗吉尼亚州的15个市县，1957年成立华盛顿大都市委员会，现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算1000万美元的正式组织。双城大都市区（位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区）以横向合作为基础，组建松散型城市政府联合组织，如大都市区地方政府协会，1961年成立的旧金山湾区地方政府协会最为典型，在其全盛时期，有8个县、82个城市作为其资格成员。

形成结构合理的城镇化体系

城镇规模不能一概而论。城镇过大、过于集中，容易产生“城市病”；城镇过小、过于分散，则不利于实现集聚效益和规模效益，并占用大量土地资源。大、中、小城市和城镇各有其所长，也有其不足，关键是要根据实际情况，正确布局，集中与分散恰当结合，做到大、中、小城市结构合理、搭配适当。应该结合各国城镇化发展经验和我国具体国情，选择走紧凑型、多元化城镇发展道路，引导城市空间紧凑增长，形成多极多层次的城镇体系。

推进城镇化低碳发展，关键是逐步形成合理的城镇体系，提高城镇综合承载能力，促使大中小城市和小城镇协调发展。积极培育区域中心城市，形成“发展极”和等级次序相对合理的大中小城市序列，带动城乡协调发展。

一是形成结构合理的城镇体系。推动形成大中小城市（镇） 相互配合、错落有致的城镇体系。大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套，形成功能互补的城镇体系。构建低碳城镇体系，大中小城市要进一步优化组合。城镇体系的核心是中心城市，将一批特大城市和城市密集区建设成为城市体系的核心。中小城市要与核心城市构成比较紧密和完整的城市网络，形成比较明确的分工与合作。大量小城镇依据本身和所在地区自然资源、交通等特点，有机融入全国或区域城镇体系。

二是培育具有全球竞争力的城市群（带）。从世界城市化未来发展的基本趋势来看，大城市化和城市群的地位将会更加突出。据联合国经社理事会的研究，未来将会有更多的城市人口居住在50万以上人口的大城市中，尤其是500万以上人口的城市占比将有较大的提高。大都市带或城市群成为全球经济竞争的重要节点，一些发达国家的大城市地区已经成为世界经济、贸易、金融中心，如美国纽约—波士顿—华盛顿城市带，人口约占美国的25%，不仅是美国最大的商业贸易中心，还是世界最大的国际金融中心。加拿大、美国西海岸的城市带也是很重要的经济中心区，城市发展呈现区域内城市优势互补、联动发展的态势，形成更大范围、更高层次的都市圈甚至跨国城市圈。应适当选择城市群和都市圈的空间布局和发展道路，着力实施中心城市和城市群带动的城市化发展战略，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群要着力提高城市化质量和水平，以建设世界级城市群为目标，在绿色低碳发展方面持续创新。

三是加快发展中小城市（镇）。在城市化的不同阶段，中小城市的发展和作用也表现出很大的差别。从国际经验看，城市化一般经历三个阶段：第一阶段主要表现为人口向城镇集中，并因此促进村镇发展为小城镇，小城镇向小城市转化，大中城市规模日趋扩大；第二阶段主要表现为人口城市的迁移速度加快，大中城市迅速发展，小城镇发展速度相对减慢，甚至出现萎缩和停滞状态；第三阶段人口继续向城市集中，但速度变慢，主要流向中小城镇。同时，大城市人口也向小城镇迁移，由此推动小城镇快速发展。在高速城市化阶段，要注意防止农村空心化、城乡发展差异扩大、区域发展不均衡加剧等问题。小城镇兼有交通便捷和接近大自然的双重优势，拥有比大城市更为宜居的生活环境，目前发达国家的小城镇发展已经较为完善，在整个城镇体系中占有重要地位。不少国家大城市非常重视卫星城的建设，将其作为缓解人口压力和经济、社会、环境问题的重要手段，加以统筹考虑。

作者单位：国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

来源：中国发展观察杂志