肖立辉：基层制度创新的内在逻辑

　　一些地方出现了制度创新，原因很复杂。从必要性来看，主要有三个方面：第一，地区间存在的差异。在中国，地区差异较大，中央出台的政策在一些地方比较适应，但在一定时期内，在另外一些地方可能滞后或者超前。这种情形为一些地方进行超前性创新实验提供了必要性。第二，地区间存在的竞争。地区间除了存在差异之外，还存在着各种各样的竞争。换句话说，地方政府在“府际关系”上存在着与其他地区特别是周边地区的竞争关系。为了应对竞争压力，获得竞争优势，地方政府像企业家那样在政治市场中竞相提供政治产品，而创新性的制度安排就是地方政府所能提供的政治产品。一些地方政府试图通过制度创新获得竞争优势，这是政府之间的竞争压力所致。第三，来自社会的压力。在市场经济发展过程中，政府管理存在着这样或那样的不适应的情况，公众特别是基层群众要求政府进行相应的改革。

　　为何一些地方将创新冲动变成了现实

　　必要性只是为制度创新提供了某种可能性。全国各地在各个领域都有创新的冲动，但为什么有的地方把这些冲动转化为实践，而别的地方却没有将这些冲动变为现实呢？一个很重要的原因就是所谓“动力在民，拍板在官”，也就是说，虽然有基层群众的强烈要求和普遍呼吁，但如果没有地方政府作出制度创新的决策，创新行动是启动不了的。从这一事实我们也可以看出，当时制度创新的政府主导特点，在地方政府创新过程中，一把手主导的特点非常明显。作为一个组织，政府的集体行为也是比较困难的。这个时候，就需要“政治企业家”来推动，“政治企业家”的出现增加了集体行动的希望。地方官员在政治市场上其实是 “政治企业家”，他们通过制度创新最大化自己的“经营业绩”——政绩。

　　有学者认为，地方官员特别是“一把手”在政治市场上有着足够的动力，去扮演约瑟夫·熊彼特所分析的企业家在经济市场上所扮演的角色，成为政府创新的动力源泉。因此我们不难发现，在政治领域内的制度创新，其启动者往往是党政机关的“一把手”。因为能够充当“政治企业家”的多为当地的党政“一把手”。作为改革者，要具有一定的敢闯敢冒的精神。在邓小平看来，“干革命、搞建设，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于创新的闯将”，他希望“各级党委和每个党支部，都来鼓励、支持党员和群众勇于思考、勇于探索、勇于创新”。同时，党政“一把手”还必须有一定的社会责任感和政治敏锐性，必须能够在第一时间发现并把握制度创新的先机。有研究发现，近些年来，一些有理想、有见识、有魄力的领导者不断进入地方和基层政府的领导层。这些拥有实际决策权的地方政府主要官员面对目前政府中存在的严重弊病和人民群众遭遇的各种困扰，产生了改良和优化政府日常工作的动机，从而推动自己的工作部门进行创新。如果没有这些决策者，再好的创新方案也不过是一纸规划书而已。

　　那么，由地方党政“一把手”来启动制度创新特别是民主创新，原因何在呢？笔者认为，由“一把手”积极主动启动的制度创新，一方面离不开我们国家有利于改革创新的大的宏观。可以说，改革开放以来，中央提出要发展民主健全法制，将党内民主作为党的生命，将社会主义民主作为社会主义的生命。并且指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。执政党还提出，要积极发展党内民主，以党内民主带动人民民主。这种发展民主的大趋势为地方各级政府的民主创新提供了广泛的活动空间。而对于地方政府来说，它的上一级领导机关鼓励进行制度创新的宽松政策，是地方政府创新行为变成现实的直接条件。另一方面，一批具有改革创新精神的的干部走上各级党政领导岗位，他们越来越意识到原有体制的一些弊端，以及基层群众要求改革创新的利益呼声，这就成为改革创新的直接动力。