肖立辉：基层制度创新的内在逻辑

　　如何激励和保护基层创新实践

　　地方政府作为制度创新的主体，具有以下几个优势：（1）有利于降低制度创新风险。由于地方政府进行的制度创新只是在某个地区局部进行，即使创新失败其影响也只是局部，所以地方政府进行制度创新可以降低制度创新风险。（2）可以有效降低制度创新成本。由于地方政府制度创新是在局部地区进行，规划设计、组织实施费用、消除旧制度以及变革阻力费用等都比较小，还会降低制度变革带来的损失和变革的机会成本。（3）有利于提高权力中心制度安排的质量和绩效。由于地方政府制度创新对当地的制度需求比较了解，再加上在创新过程中得到基层群众的参与和支持，创新出来的结果更符合地方利益。制度创新由于得到基层群众的支持，因此在制度实施过程中，受到的阻力较小。（4）地方政府的双重身份决定了其在制度创新中的优势。地方政府作为国家机构的一部分，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力；相对于微观主体而言，具有更强的组织集体行为和制度创新能力。其弊端在于导致制度创新水平的区域差异，影响制度创新的整体性推进；有可能阻碍中央推行的制度创新进程。 （5）可以最大限度地保护个人和其他团体自发的创新行动。改革开放以来各领域创新实践表明，一项创新往往要经过这样的路径，即 “个人以及由个人自愿组成的团体的自发安排→地方政府的默认或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定”。如果没有地方政府对自发产生的制度创新的默认或保护，那么，许多新的制度安排将会刚一露头就被取缔，因为这些制度创新与传统的思想观念是格格不入的。 （6）地方政府创新具有灵活性、可控性的特点。这是因为地方政府接近基层，更加了解基层的情况，知道基层群众需要什么样的制度安排。当基层群众的利益诉求发生变化时，地方政府能够及时地掌握这些信息。出台的制度安排不适应基层群众的利益要求时，地方政府也能够及时地对这些制度安排作出调整、修改、完善等等。这种灵活性的特点能够降低地方政府制度创新的成本和风险。当中央政府发现地方政府的制度创新不符合现行法律或者违反了中央的有关规定和要求时，中央可以及时对其进行制止，或者责成地方对其进行修正；而另一方面，地方政府也能够根据情况的变化，凭借足够的政治资源对其加以控制。

　　对于基层的创新实践，较高层面的党政组织应欢迎和鼓励。应该给那些地方和基层的制度创新者一个更宽松的制度空间和发展环境，使这些创新者有动力、有保障去实现自己的创新规划和计划。具体来说，一方面，要通过多元化的评价系统对制度创新者进行正向的激励。比如，通过类似评优的办法评比，使制度创新者有创新的冲动；通过公众性媒体或者类似内参的渠道，评介这些创新性措施；引入中立性的评估机构对制度性创新作出公正的、独立的、客观的评价；鼓励基层群众对创新性做法进行民主测评，以投票的方法对其进行评价。总之，要通过多元化的评价体系，对基层的制度创新进行系统性、多角度、多方位的评价。另一方面，对一些有争议的创新举措，只要不违反政治原则、不违反改革开放以来党的路线方针政策，就应该对其持以一种宽容和开放的态度，不要轻易“叫停”和“踩刹车”。

　　（作者为中共中央党校政法教研部政治学理论教研室主任、教授 、博导）