肖立辉：基层制度创新的内在逻辑

　　为什么地方官员会作出制度创新的决策

　　再进一步地提问，为什么地方官员会作出制度创新的决策呢？我们还可以将原因细分为以下几种：第一个可能是，上一级领导机关授意、授权或者要求、指示他们作出创新决策，如果是这样的话，地方官员与其说是制度创新的决策者，还不如说是制度创新的实施者，当然对于基层群众来说，他们看到的是地方官员作出的创新决策，而不是更高一级的主要领导授意的结果，不是更高层级甚至中央政府的授意、授权。在单一制国家里，地方的权力很大程度上是中央授予的，一些地方政府如果想在制度创新问题上有所行动的话，必须得到上一级政府乃至更高一级政府的授权或者认可，方能进行。在多数情况下，地方政府的创新是上一级领导机关甚至是中央相关部门授意、认可的。研究发现，这种授权和认可，是对地方政府进行制度创新的最大政治保护。第二个可能是，地方官员回应基层群众的利益要求，在自己的权限范围内进行的主动决策。这种情形反映出当前政府改革背景下地方政权的回应性和责任性的提高。第三个可能是，地方官员出于政绩观和政治升迁的需要。这样来看，并不是在强调地方官员创新行动的私利性，而是说官员行为的复杂性、多样性。除此之外，我们还可以找出其他的创新原因。

　　正是因为创新的源动力不同，因此，对于地方政府的创新行为，我们可以大致分为以下几种：一是中央授权进行的；二是地方自主性创新的；三是地方政府与基层合作进行的。具体来说有三种情形：

　　中央政府授权的制度创新行为。在这种制度创新行为中，中央政府是制度创新的发起人和新制度方案的制定者，是制度创新的第一行动集团，地方政府只是回应中央政府的要求，对地方政府进行改革调整。作为新制度的具体组织和实施者，地方政府的地位不具有主动性，不是其固有的职权范围内的制度创新行为，而是在中央政府的许可或授权下所从事的制度创新行为，其实质是中央政府供给主导型的制度创新行为。中央政府为了规避制度创新的风险，将权力下放，授权地方进行制度创新。这种创新形式的特点就是改革的风险小、成本低，但其形式单一、领域狭窄，地方政府的制度创新能力受到约束，知识积累速度较慢。既然是中央授权的，中央就必须对地方政府的创新行为进行监督和纠正。也正因为是中央授权的，地方政府在制度创新过程中就获得了“尚方宝剑”，其制度创新的空间较大，拥有改革的先发优势。

　　地方政府自主的制度创新行为。在地方政府自主的制度创新行为中，地方政府是制度创新的发起人和新方案的制定者、组织者和实施者，是在其自己固有的职权范围内主动进行的制度创新行为，地方政府充当了制度创新的第一行动集团，其主体地位得以充分彰显，创新能力得以有效提升。但是在我国目前的政治架构下，地方政府自主的制度创新往往面临着是否被中央政府“事后追认”的政治风险。

　　地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为。由于微观主体（团体和个人）和地方政府之间存在很多的利益共同点，地方政府就可能对微观主体的制度创新活动予以鼓励和扶持，从而实现制度创新。这一制度创新行为被称为“地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为”。在这种制度创新行为中，地方政府充当了微观主体(第一行动集团)的保护者，即第二行动集团，利用自身的组织优势，助微观主体一臂之力，使其实现制度创新，从而实现本区域公共福利的最大化。地方政府以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主地进行创造性的活动。一般来说，创新的层级越低，创新的内容也就越具体。在地方和基层这样的层面，个体特别是当地的“一把手”的能动作用则表现得更为明显。