杨文军：跨行政区划政府协同扶贫攻坚初探

中国农村贫困落后的现状不仅是一个县市或者一个区划的，它涵盖了全国14个大型集中片区，至少覆盖了中国36%的人口。［1］比如，我国六盘山区等14个连片特困地区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的49%、44%和73%，覆盖了全国70%以上的贫困人口。［2］在循环累积因果效应下，地方发展陷入“贫困陷阱”，尽管政府制定了倾向性扶持政策，但还是与其他地区经济发展差距越来越大。这一事实说明，脱贫致富继续走地方政府“单打独斗”方式已经行不通，地方政府必须携手合作，跨行政区划政府协同扶贫攻坚成为时代的选择。我国实施跨行政区划政府协同扶贫攻坚取得了不少的成绩，但也存在着亟待解决的问题，需要大力探索和推进。

一、当前跨行政区划政府协同扶贫攻坚存在的主要问题

（一）缺乏利益共享机制

贫困地区的跨行政区划政府协同扶贫通常以粗放型经济发展为主，区域主导产业以本地自然资源、劳动力资源为主要依托。贫困地区资源条件往往趋同，粗放型经济发展模式难免造成地区间产业结构趋同，区域内部恶性竞争，不利于实现共同富裕，对政府协同扶贫工作也带来问题。利益共享机制是跨行政区划政府协同扶贫有效运作的基本规则之一。通过在协同主体之间达成利益共享和分配契约，再利用制度手段规范协同过程中利益分配方式，并合理分配协同成果，分担协同风险，互补协同损益，从而实现协同主体间互利共赢。在实践中，由于缺乏利益共享机制和存在地方本位主义，各地方政府往往是“分工不协同”，以避免本区域利益在协同中外溢。同时，地方干部考核升迁与经济发展紧密挂钩，又进一步造成跨行政区划政府协同扶贫的困难。

（二）缺乏信息共享机制

跨行政区划政府协同扶贫需要对信息资源进行重新分配，将原本由少数部门掌握的信息与其他部门分享。信息共享将不可避免地影响到一部分政府部门的政治或经济利益。跨区域协同过程中，各地政府所属的各单位与各部门为了政绩目标，通过强化本部门在共享机制中的地位和作用来获得信息的时效性，同时有意识地抵制或排斥共享机制的运行，难以实现跨行政区划、跨部门间的信息自由流通。信息资源不能共享，很大程度上阻碍了区域一体化发展和跨行政区划政府协同扶贫攻坚的有效进程。同时，跨行政区划政府协同扶贫攻坚的信息管理工作必须以专业化、制度化作为基本保障，才能确保信息资源的自由、有效、及时流通，但是目前许多政府部门没有专人负责信息管理工作，更没有专设信息管理机构或办公室。

（三）缺乏争议处理机制

区域协同中，难免会产生经济摩擦。目前关于跨行政区域的争议处理只有边界争议处理。所谓边界争议，是指省、自治区、直辖市之间，自治州、县、自治县、市、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。区域经济协同争议处理缺乏正式的政策文件和法律法规，同时也缺乏有效的解决手段，这在跨行政区划政府协同扶贫过程中就容易产生矛盾，不利于扶贫工作持续开展。目前，在统筹区域整体协调合作的过程中依稀可见“政策之争”的影子。政府对于现期投入而收益期较远的项目，尤其是对于正外部性较强的项目，如区域性搬迁扶贫、农村劳动力技术培训等，却常常缺乏兴趣。相反，在协同过程中，政府更是倾向于搭便车而缺乏合作的积极性与主动性，并且对于公共问题产生的责任则是相互推诿。例如，2005年3月21日，四川省青衣江水质严重污染并造成沿江城市公共饮用问题。问题被中央电视台曝光后，作为污染责任方的雅安市不仅缺乏解决问题的主动性，还向流域其他地方推卸责任。由于事件处理不及时，污染程度进一步加重。［3］由此可见，缺乏争议协调机制严重影响着跨行政区划政府协同扶贫工作可持续性。

（四）缺乏制度化政府协同

跨行政区划政府协同扶贫工作需要领导、协调和实施的组织载体，以便能协调区域利益主体利益差距，使原本对立的利益倾向转化为共同利益。从集中连片特困地区政府协同扶贫实践来看，片区扶贫规划由国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会负责规划实施的指导、协调和监督。片区内各省（市区）政府对本省片区内规划编制与实施负总责，片区内各地（市、州）县具体实施扶贫任务。其中，每个片区都有一个中央直属部级单位作为联系单位进行跨省（市区）协调。由此可见，片区扶贫规划仍然是由各个行政区划地方政府来具体实施的。中央政府、地方政府和市场组织没有一个制度性组织机构来进行协调，区域扶贫仍然是靠地方领导人来推动，如果领导人调离岗位而接班者无心实施，则造成协同机制前功尽弃。当前跨行政区划政府协同扶贫还停留在中央行政推动上，采取地方政府集体磋商的形式很少，地方政府扶贫工作主要是各自安排。