杨文军：跨行政区划政府协同扶贫攻坚初探

三、跨行政区划政府协同扶贫攻坚的策略建议

（一）树立合作共赢现代行政管理的理念

市场经济强调优胜劣汰、适者生存，跨行政区划政府之间充满竞争，这种竞争经常表现为一种片面对抗性竞争。对地方政府来说，地方政府的行为同样会受到理念的引导，地方政府在理念上应该意识到虽然竞争是地方政府关系的一个方面，但是合作也必不可少。这是因为，在跨行政区划贫困地区有着诸多公共问题，这些问题并不是单个地方政府就可以解决的，地方政府之间展开合作已经成为社会经济发展的客观要求。更为重要的是，地方政府还应该意识到竞争的主体应该是企业而不是政府，政府的主要任务应该是通过合作为企业创造有利的竞争条件和发展环境，政府真正的竞争领域在于公共物品和公共服务的提供。因此，地方政府应该转变单纯对抗性竞争的狭隘观念，树立合作共赢的现代行政理念，认识到在地方政府博弈的过程当中，共赢是最好的结果，而实现这个结果的最佳途径就是合作，通过地方政府之间的合作，在跨行政区划政府扶贫攻坚工作中促进本区域更快更好的发展。

（二）建立跨行政区划政府间合作的载体

跨行政区划扶贫攻坚工作需要构建一个作为区域协调、合作的组织，以统一行使协调各地方政府政策的职能，并根据各地方政府的授权，参与区域内的公共管理，扩展区域利益主体的合作空间，将可能的对立转化为公共利益，淡化地方保护主义，从而推动区域的协调、健康发展。一方面，应建立综合性协调机构。通过调动地方政府合作的积极性，建立一个立足于区域整体，符合区域实际以及各地方政府意志，并能获得区域内各地方政府认可的协调管理机构。这个机构由各地方政府中具有决策影响力的人员参加，机构将从区域整体发展的角度出发，对区域内经济发展等共同面临的问题进行协商。同时，还要协调各个地方政府经济行为中可能出现的矛盾。一方面，应鼓励各类区域的民间组织发挥作用。各地方政府应该积极为民间组织的发展扫除障碍，鼓励跨地区的民间组织发展，依靠民间组织、行业协会的力量自下而上地推进区域内地方政府间的合作，进而推动跨行政区划政府协同扶贫攻坚的发展。由于民间组织具有行为成本低、见效快，没有政治体制的束缚的特点。因此，地方政府要重视民间组织在跨行政区划政府协同扶贫攻坚过程中的推动作用。

（三）强化中央政府对跨行政区划的指导

地方政府之间由于没有领导与被领导的关系，所以其“权力”和“利益”外扩的基础除了自身的需求外，还有来自外部的影响因素。其中，中央政府的安排、命令、 鼓励等措施，是推动地方政府相互合作的重要力量。跨行政区划的贫困局面不能完全依靠市场力量加以解决，仅仅依靠市场竞争，会加剧两极分化。同时，同级地方政府之间很难自动发生有效的协调机制，仅依靠地方政府自身是无法解决跨行政区划的贫困问题。因此，必须依靠中央政府和中央集权来宏观调控，使地方政府之间的合作达到均衡状态， 实现协调发展。一方面， 要建立地方政府之间的利益分享机制，通过利益分享提高地方政府在跨域治理中的积极性，确保地方政府在跨行政区域公共服务合作供给中除了获取应得的报酬收入外，对盈利创造也应该享有共享权。另一方面，要完善地方政府之间的利益补偿机制，通过规范的制度建设，来实现中央政府与地方政府、 地方政府与地方政府的利益转移，从而实现各种利益在不同行政区域之间的合理分配。

（四）健全跨行政区划政府间合作的制度

随着改革的深化，政府已经逐渐将部分公共事务职能转移给社会公民，与之同时，也转移了诸多责任，这不可避免的造成了国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任模糊。此种情况下，为了确保治理效果，必须建立健全相应的制度体系。对于跨行政区划政府间合作扶贫攻坚工作而言，这一理念同样适用。当跨行政区划不同地方政府基于扶贫攻坚共同目的进行合作时，各自的地方利益依然存在，原本由单个地方政府独自承担的扶贫攻坚工作，随着合作行为的实现变成双方甚至多方的共同任务。在次种情况下，政府之间的信任、承诺与搭档关系固然重要，但必要的制度依然不可或缺。相关制度的存在，不仅有利于保障合作的顺利进行，也为合作过程中出现的各种问题的解决提供了依据。应当从以下三个方面入手：首先，要制定和完善相关的规章制度，为地方政府间合作提供规范的、连续性的指导和支持。其次，完善社会主义市场经济的相关法律法规，保护公平竞争，保障充分竞争。再次，通过合理分权，明确中央政府和地方政府之间的权利关系，并通过合理的权力下放，进一步增强地方政府在与其他政府间作过程中的主动性和自主权。

［参考文献］

［1］ 吕方.发展的想象力：迈向连片特困地区贫困治理的理论创新［J］.中共四川省级机关党校学报，2012，（3）：112-117.

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