美国儿童福利政策变革与儿童保护制度——从“自由放任”到“回归家庭”

在美国，“child welfare”一词的语境是狭义的，特指针对弱势儿童的福利与保护制度。美国人崇尚社会竞争，喜欢个人主义，所以美国社会保障制度产生之初就深受自由放任主义的影响，体现在儿童福利领域更是如此。从历史角度来看，围绕着政府对家庭责任的制约，美国政府在儿童福利中的角色主要有自由放任和国家干预两种取向。在自由放任取向下，政府主张尽量减少介入家庭事务，将对家庭的干预程度降到最低，认为父母对养育子女的方式有着充分的决定权。另一方面，国家干预主义则强调政府公共权力介入家庭的合理性，认为当父母不能很好履行对儿童的照顾职责，甚至虐待忽视儿童时，政府有必要通过强制手段保护儿童不受到伤害。事实上，美国儿童福利政策变革伴随了政府从自由放任到积极干预，再到回归尊重家庭权利的角色转变。

一 、美国儿童福利政策变革

1.从“自由放任”到“国家干预”

1909年第一次白宫会议标志着美国儿童福利制度的开端，以此为界，美国儿童福利制度可以分为两个阶段：此前的阶段，儿童福利缺乏持续的制度安排，主要由宗教、慈善组织及其他民间组织承担儿童救助与福利的主要职能，政府对儿童福利采取自由放任的态度。白宫会议之后，联邦政府开始设立儿童局，专门负责儿童福利和救助的相关事务，各州也相继制定法律以津贴的形式向儿童支付费用，美国儿童福利事业进入国家干预阶段。

美国对于弱势儿童照顾源自于殖民主义的经验，美国殖民前的土著部落历史、文化以及家庭结构已经将儿童代替性照顾包含在内。19世纪初到19世纪中期，孤儿避难所成为照料贫困家庭儿童的一种普遍方式，教会及慈善人士通过建立孤儿院、儿童救助站等福利机构对儿童予以救助。但在工业革命后，由于大城市中孤儿与弃婴数量的增多带来了越来越多的社会问题，机构养育也因其缺乏家庭养育氛围等种种弊端遭到诟病。因此，自19世纪50年代开始，一些城市中的贫困儿童开始基于反机构化、反城市化的理念被安排到农村家庭中去。［1］然而进入20 世纪，特别是经济大萧条对美国社会福利思想产生了巨大的冲击，从前人们认为社会福利主要依靠自救与互助的想法被抛弃，民众要求政府担责。与此同时，儿童也受到前所未有的关注，儿童权利运动的迅速展开及个整社会对儿童价值的不断认可从另一方面促进了政府在儿童福利领域的介入，并主要体现在以下两个方面：

第一，不断增加的儿童福利资金。20世纪30年代到60年代，美国政府对社会保障和服务的供给和支持进入了一个高速发展的时期。1935年，美国《社会保障法》颁布，以法律的形式正式确立了对儿童权利的保护。同年，实施了面向孤儿、单亲家庭或失能父母家庭儿童的“家庭援助计划”，由联邦政府和州政府共同向儿童支付津贴，联邦政府承担总支出的50%-79.6%。［2］有统计数据显示，美国政府对儿童福利的拨款也持续增长：1963年年度财政拨款为3000万，1964年增加为3500万，1969年则增加到5000万。［3］

第二，不断完善的儿童福利立法。20世纪50-70年代同样是美国儿童福利立法的高峰期。如：1961的《特别未成年儿童援助法案》将援助儿童的范围由孤儿、单亲扩大到父母双方一方失业的儿童；1963年的《社会保障法修正案》进一步加强了对困难家庭儿童的援助计划，等等。其中，最值得一提的是1974年的《儿童虐待预防及处理法案》将遭受家庭虐待与忽视的儿童也纳入了政府保护体系，并以法律的形式明确规定，当有足够证据证明儿童在家庭中已经或可能遭受伤害时，政府可以强制介入。［4］这也是国家干预主义在儿童福利领域的明显、充分体现。这一法律的颁布，使得大量儿童与原生家庭分离而进入寄养体系，家庭寄养在美国迅猛发展。

2.从“保护儿童”到“回归家庭”

但在此之后，美国政府很快发现，通过强制介入保护儿童的政策在对儿童实施更全面保护的同时又产生了新的问题：将受虐待与忽视儿童与家庭分离不仅导致每年都有大量儿童等待进入寄养体系，进入寄养体系的儿童又由于种种原因，一年内平均要更换3-4个寄养家庭，反而不利于儿童的稳定与成长。除此之外，家庭贫困及其衍生的社会问题也催生美国儿童福利政策产生新的调整与变革。尽管家庭贫困通常被认为是一种经济状态，然而贫困对儿童造成的影响远不止体现为无法为儿童提供充足的食物、衣物、住房等物质生活，对儿童的精神、心理健康、社会发展等均有深刻的影响。美国社会学者们也发现，被动式的救助并不是解决问题的根本方法，家庭才是问题的核心，保护儿童的首要问题是保护儿童所在家庭。

于是，自20世纪80年代开始，美国的儿童福利政策有了进一步调整，从之前侧重保护弱势儿童的残补性政策逐渐转向保护家庭的预防性政策。一方面，为避免过度干预家庭造成的弊端，美国政府开始强调尊重家庭的权利，提出要在尽量维持亲子关系完整的前提下适度介入。另一方面，各州在联邦政府指导下开始实施以社区为基础的“家庭强化”计划，目的是在于保护、支持家庭的完整、稳定与发展，为儿童提供良好的生存环境，从源头避免弱势儿童的产生。最具标志性的政策是美国政府于1980年颁布的《收养救助与儿童福利法案》，法案将资金转向了预防性服务与维持家庭的完整，在延续联邦资金对弱势儿童支持的同时，强调了家庭对于儿童的重要意义，加强了对家庭的支持与救助。此后，国会于又1993年成立了 “家庭保护与支持服务项目”以保障儿童在原生家庭的安全；1997年通过了《收养与安全家庭法案》强调了儿童与家庭融合的重要性；于2008年通过了《促进成功与增加收养法案》，再次强调和鼓励了寄养儿童的永久性安置［5］。

因而，透过美国儿童福利政策演变的梳理，我们不难发现：伴随着美国社会福利思想的转变与社会对儿童价值与权利的逐步认可，美国儿童福利事业逐步由最初淡化的福利现象发展为以儿童福利最大化、提倡家庭稳定为基本理念的服务体系。美国政府在儿童福利政策中的价值取向也经历了由自由放任到积极干预，再到回归尊重家庭权利与稳定的转变，并成为推动儿童福利事业发展的主导力量。也正是在这一政策理念的指导下，美国儿童保护制度在保护弱势儿童以及维持与改善问题家庭功能方面，发挥了巨大的作用。