美国儿童福利政策变革与儿童保护制度——从“自由放任”到“回归家庭”

二、儿童保护制度：理念与机制

1.理念：以“永久性家庭”为核心

作为儿童福利体系的重要工作内容之一，美国儿童保护主要是针对受虐待、忽视儿童及其家庭开展的保护与服务工作，目的是保障儿童安全、健康以及发展权利。儿童保护服务局（Child protective service，以下简称 CPS）是专门处理儿童保护问题的核心政府部门。其从事儿童保护服务工作的理念主要涉及儿童的安全性和永久性、家庭优势、文化差异、介入与干预四个方面，具体包括：［6］

第一，每个儿童都有获得足够照料、监护以及免于虐待和忽视的权利，父母们有责任和义务满足儿童生理、精神、情绪、教育以及医疗等方面的需求。只有当父母们无法给予儿童适当照顾或请求帮助时，政府才被允许介入。

第二，永久性家庭是儿童获得最佳照料和成长的场所，关注建立家庭的优势、确保家庭的福利也是对儿童的保护。当儿童不得不安置到家庭外照料时，政府应尽快建立永久性的安置计划。

第三，如果证实父母不能履行保护儿童的职责，政府在尊重不同家庭文化、种族、宗教、经济状况、信仰差异的情况下有权利和义务以儿童代言人的角色直接介入。

第四，保护儿童是政府和全社会的责任，政府部门，儿童福利机构，专业社工应协同工作。

从美国儿童保护制度的具体理念中我们不难解读：尽管这一制度最终是通过对家庭的介入与干预来对弱势儿童实施保护，但却是以理性介入为前提，并以永久性家庭安置为最终目标的制度安排，充分体现了制度对于“家庭”这一核心的维护，也正是国家干预主义下向尊重家庭权利与稳定回归的体现。

2.机制：“多层级”的保护服务网

所谓多层级，主要包含两方面含义：一是儿童保护机构设置包含了从联邦政府到各市儿童保护服务局在内的多个层级；二是实施机制中针对不同弱势儿童类别开展的多层级服务。如前文提到的，上个世纪70年代初开始，美国就陆续通过了一系列法案，明确了儿童保护工作的对象、任务及政府机构实施干预的权力，并在全社会范围内建立了保护儿童的监督网络，使儿童保护从被动变为主动。与此同时，设置各级行政管理机构全面开展儿童保护工作，形成了多层级、分工明确、多方参与的儿童保护和服务网。

从具体实施机制来看，儿童保护的工作是应报告而启动的，即当CPS 接到有关儿童虐待或忽视的报告时开始介入。一般来说，儿童保护是以社会工作个案方式进行，分为初始调查、家庭评估、制定个案计划、提供服务、评估家庭进展，直至最终结束个案几阶段。在此过程中，儿童保护机构需要依据举报及收集的相关信息，判断儿童的安全性和危险性，并根据问题的严重程度决定响应时间及提供的服务种类。由于儿童虐待或忽视行为的发生往往不是孤立的现象，儿童所在家庭通常也面临困境与危险。对此，CPS的个案工作者需要对儿童所在家庭是否有紧急需要以及提供何种服务做出判断。一旦儿童虐待或忽视的决定做出，并且儿童的即刻安全得到保障时，接下来要进行的是家庭评估。在这一过程中，个案工作者们需要参与进问题家庭，了解他们的优势和需要，主要包括：识别可以提供改善基础的家庭优势、明确使儿童处于危险的因素以降低虐待发生的几率、帮助儿童处理虐待带来的不良影响等。在全面的调查评估后，制定针对每个儿童的个案计划，对儿童虐待或忽视行为进行干预。一般情况下，采用最合适的实践原则，服务的种类与儿童面临危险的等级相对应，并且尽量与个案计划中的预期目标相吻合。［7］

相关调查数据显示，美国儿童保护制度卓有成效。以加州为例，1998-2008期间，提供紧急响应（Emergency Response）服务儿童的比例下降了38%，提供家庭维护服务（Family Maintenance）的比例下降了10%， 家庭外安置儿童下降了33%，待收养儿童下降38%。［8］